Pátá vlna rozšiřování EU – standardní postup, či nová metodika?

Markéta Pitrová

Abstract
5th wave of EU enlargement – standard procedure or a new methodology?
The paper tries to show that the East enlargement was realized under partly changed conditions and strategies. It is focused on the enlargement waves formation including the European Commission position. The paper analyzes the classical method of EU enlargement and compares these principles with the undergoing EU expansion. In the end the attention is devoted to the special conditions in common agricultural policy they were offer to the candidate countries as the result of financial costs of the enlargement to the East. 
Keywords

enlargement strategies, enlargement conditions, Laeken group development, criteria for membership   

Vyhlášení další vlny přijímání nových členských států EU se opíralo o doposud ustálenou metodiku rozšiřování. Již od počátku nicméně bylo zřejmé, že pátá vlna bude realizována za jiných podmínek než předchozí rozšíření ES/EU. Výchozím indikátorem změn v procesu rozšiřování se stala redefinice smluvních podmínek vymezujících mechanismus vstupu. Od podpisu Smlouvy o EHS až do posledního již realizovaného rozšíření na sever byly tyto podmínky dílčím způsobem upraveny. Původní článek 237 Smlouvy o EHS plně odpovídá premise, že EHS je organizací principielně otevřenou. Smlouva totiž jako jedinou podmínku podání žádosti o vstup uvádí “evropskou příslušnost” žadatelské země. Tato teritoriální podmínka vycházela z politické situace v padesátých letech a ze skutečnosti, že rozšíření EHS bylo tehdy jednoznačně výhodné. A to jak z hlediska politického, tak z hlediska předpokladu, že společný trh je tím úspěšnější, čím je větší. V letech 1957 – 1995 bylo tedy jediným kritériem vymezujícím proces rozšiřování “evropský původ” kandidátského státu. 
V průběhu devadesátých let byla tato původně jediná podmínka rozšířena. V Amsterodamu novelizované smlouvy uvádí, že žádost o vstup může podat evropský stát, který “respektuje zásady uvedené v článku 6 odstavec 1”. (čl. 49 Smlouvy o EU revidovaný Amsterodamskou smlouvou). Jedná se o zásady “svobody, demokracie, právního státu a respektování lidských práv a základních svobod a zásady, které jsou společné členským státům” (čl. 6 Smlouvy o EU revidovaný Amsterodamskou smlouvou). Tyto nově definované podmínky jsou specifické především svou vágností. Jejich splnění je poměrně nejednoznačné, ale díky tomu jejich definice znamená, že se na straně jedné zpřísnily podmínky kandidatury, ale na straně druhé se zásadně neomezil manévrovací prostor pro rozhodování EU. Základní premisa celého integračního procesu – otevřenost struktury - tedy zůstala i po této úpravě zachována. Z hlediska formálního byl amsterodamský zásah do podmínek kandidátů pouze potvrzením pokusů o lepší vymezení kategorie žadatelů o vstup na základě tzv. kodaňských kritérií z roku 1993. Tyto podmínky byly učiněny ještě před vstupem Finska, Švédska a Rakouska. Z tohoto formálně smluvního hlediska proto nemohou být změny článku vymezujícího vstup vnímány jako bezprostřední reakce na podání žádostí o vstup ze strany zemí SVE. 
Zásah do podmínek podávání žádosti o členství je významným, ale z hlediska procesu rozšiřování sekundárním aspektem. Na kandidátské státy SVE mělo daleko zásadnější dopad dodržování ustálených principů procesu rozšiřování. Podle C. Prestona patří do klasické metody rozšiřování následující zásady. (1.) Společenství upřednostňuje v rámci racionalizace vyjednávání se skupinou před individuálním rozšiřováním členské základny. (2.) Proces rozšiřování je postaven na principu konsensu dosavadních členů, což může znamenat kladení ve standardní situaci neakceptovatelných požadavků ze strany členských států. (3.) Problémy jsou řešeny vytvářením nových nástrojů, spíše než reformou starých pravidel před rozšířením. (4.) Vstupující státy nemají před svým přijetím vliv na reformu institucionálního schématu. (5.) Žadatel musí bezvýhradně přijmout acquis communautaire, přičemž míra těchto závazků se permanentně zvyšuje. (6.) Jednání je zaměřeno na konkrétní položky přechodných období, která musí být na obou stranách pevně stanovena. (Preston 1997: 18 - 22) 
Ačkoliv se proces rozšiřování na východ zdá být zcela odlišným od dosavadních vln, v případě páté vlny došlo pouze k dílčí proměně těchto podmínek. Změna se týkala především způsobu řešení vzniklých problémů novými nástroji, nebo revizí ustálených pravidel a z části také zásady o nepřípustnosti vlivu nových zemí na institucionální uspořádání. Ostatní principy klasické metody rozšiřování zůstaly v zásadě zachovány. Pro vstupující země to společně s jednoznačně mezivládním rysem celého procesu rozšiřování znamenalo obtížnou a v mnoha momentech nejistou situaci.
První kontakty mezi žadateli a ES
Politické změny na počátku devadesátých let znamenaly pro ES silný impuls. Stávající struktura neodpovídala potřebám této organizace v postbipolárním světě a vyžadovala buď redefinici zájmů a cílů ES, nebo naopak jeho vnitřní transformaci tak, aby Společenství mělo potenciál tyto cíle splnit. ES se rozhodlo pro druhou variantu. Prostřednictvím předsedy Komise J. Delorse ubezpečilo žadatelské země budoucí páté vlny, že prohloubení struktury Společenství neznamená ztrátu jeho podpory, nebo dokonce zablokování budoucího rozšíření ES. Strategie paralelního prohlubování a rozšiřování, která žadatelské státy uspokojila, se nicméně dočasně vychýlila ve prospěch prohlubování vnitřních aktivit ES. Tento vývoj, jehož následkem bylo odsunutí páté vlny rozšíření a tím i vytvoření dostatečného prostoru pro transformaci tohoto prostoru, probíhal zcela v souladu s premisou procesu rozšiřování. Se snahou dosáhnout vnitřního konsensu členských zemí a maximálně upevnit stávající strukturu ES před tím, než bude čelit náporu dalších států.
 Výstavba tzv. maastrichtského chrámu a následně jeho realizace plně zaujala pozornost EU na poměrně dlouhou dobu. Diskuse ohledně budoucího rozšiřování byly přerušeny rychlým přijetím Rakouska, Finska a Švédska v roce 1995. Otázka jejich členství se postupně řešila již během výstavby Evropského hospodářského prostoru a proto vstup těchto zemí byl nediskutovaným a neproblematickým krokem. Rozšíření na sever bylo pouze krátkým odvrácením pozornosti od vnitřního vývoje EU. Reforma zemědělské politiky, změna financování EU a revize institucionálního schématu již nebyly pouze otázkou vnitřní nutnosti, ale i splněním několikráte opakovaného příslibu rozšířit se téměř na dvojnásobek členské základny. To vše na pozadí výstavby eurozóny, budováním prostoru bez vnitřních hranic a při pokusech institucionalizovat společnou bezpečnostní a zahraniční politiku. Přirozeně, že skloubení těchto úkolů muselo znamenat vnitřní napětí mezi členskými státy a také určitou, byť neveřejnou hierarchizaci unijních cílů. Výsledkem byla určitá retardace příprav na přijetí páté vlny kandidátů.
Na pozadí intenzivního prohlubování se ES snažilo udržovat s kandidátskými zeměmi postupně se rozvíjející vazby. V první řadě zde působila Evropská banka pro obnovu a rozvoj a následně PHARE. Dále docházelo k institucionalizaci vzájemných vztahů na základě Evropských dohod a působení reprezentací delegací Evropské komise v kandidátských zemích. Počínaje rokem 1992 je však již patrné první ze zřetelných specifik páté vlny rozšiřování. Hybnou silou celého procesu rozšíření EU na východ byla Komise a nikoliv členské státy, nebo dokonce předsedající stát jak to vyžadují smluvní propozice a obecný předpoklad vedení vnějších vztahů. Byla to Evropská komise, kdo opakovaně předkládal před Evropskou radu podněty k zintenzívnění vazeb mezi EU a kandidáty a vyzýval ji, aby přijala terminář dalšího rozšíření a tím kandidátské země motivovala k další transformaci. V roli “spojence” a nikoliv “nepřítele” žadatelů setrvávala Komise v průběhu celého procesu rozšíření. Na summitu v Lisabonu (26. - 27. června 1992) a Edinburghu (11. - 12. prosince 1992) nicméně Komise neuspěla. Přelomem se zdál být až summit v Kodani (21. - 22. června 1993), kde byla přijata již zmíněná kodaňská kritéria. Jejich definování nicméně proces rozšíření neurychlilo a ani neosvětlilo. Kandidátské státy čelily normám bez zřejmého obsahu a harmonogramu. Kodaňský summit se proto v rámci procesu rozšiřování stal spíše potvrzením rozdílů mezi právě dokončovaným rozšířením o Rakousko, Finsko a Švédsko a dalšími uchazeči než pozitivním signálem a rychlém přijetí nových zemí.
  V roce 1993 byl tedy proces rozšiřování EU citelně poznamenán nejenom stanovením nových kritérií a jejich nejednoznačností, ale také absencí konkrétních informací o tom, jakým způsobem bude s kandidáty nakládáno. Evropská rada se snažila na summitu na Korfu (24. - 25. června 1994) zmírnit nejasnou situaci přijetím dva roky starého návrhu Komise na vytvoření tzv. strukturovaných vztahů. Kromě toho hlavy států a vlád poprvé oficiálně požádaly Komisi o vypracování strategie rozšiřování. Po jejím odstartování v Essenu (9. - 10. prosince 1994) byla již v následujícím roce na zasedání Evropské rady v Cannes (26. - 27. června 1995) odsouhlasena tzv. bílá kniha s názvem Příprava zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie. Zrychlení chodu událostí v polovině devadesátých let ale nic nemění na skutečnosti, že “průvodce” procesem přistupování byl kandidátským státům poskytnut až několik let poté, co EU deklarovalo ochotu k jejich přijetí. 
Strategie  vln – předpokládaná reakce Společenství
Varianty strategie rozšíření, které byly vzhledem k vysokému počtu kandidátů  podmínkou realizace páté vlny, byly poprvé zmíněny v souvislosti s přípravami na summit v Madridu (15. - 16. prosince 1995). Projednávalo se zde seskupování kandidátů do vln podle schopnosti uchazečů, nebo podle délky trvání jejich asociační smlouvy a tudíž i délky jejich přípravy na vstup. Současně však byl proces přistupování zkomplikován definicí další dodatečné podmínky vstupu. Jednalo se o kritérium dostatečné kapacity a připravenosti administrativních struktur kandidátských zemí a způsobu prověřování stability ekonomického a měnového prostředí kandidátů. 
Období po červnu 1997, kdy byla v Amsterodamu uzavřena mezivládní konference,  bylo poznamenáno velkou nervozitou na straně kandidátů. Amsterodamská revize smluv totiž byla od problematiky rozšiřování separována pouze zdánlivě. Jedním z úkolů tohoto dokumentu bylo vyjasnit postavení nově vstupujících zemí v institucionální struktuře EU. Mezivládní konference však nebyla schopná tento úkol splnit. Určité “řešení” bylo patrné pouze v Protokolu o orgánech s ohledem na rozšíření Evropské unie v příloze Amsterodamské smlouvy. Protokol uváděl, že EU je schopna bez hluboké reformy institucí přijmout maximálně pět nových členských zemí. Tím byla potvrzena prozatím pouze naznačená metodika rozšiřování ve vlnách. Přirozenou reakcí kandidátských zemí na prezentování definitivního znění Amsterodamské smlouvy byla panika politických reprezentací a okamžitý vznik prvku vzájemné konkurence. Kandidáti pochopili, že v případě, že bude dokument ratifikován, dojde k “odsunutí” některých z nich a proto se snažili mezi sebou “seřadit”. Takové řazení ale nebylo možné a to v roce 1997, ale ani později. Postavení jednotlivých žadatelů je totiž průsečíkem různých indikátorů. Jedná se o počet uzavřených kapitol, jejich obtížnost (přičemž kandidáti nejsou na rozdíl od EU schopni regulovat otevírání a následně zavírání jednotlivých kapitol), dále ekonomický rozvoj, stabilita žadatelské země a konečně také implementace legislativy. Přes absurditu tohoto “řazení” se ale kandidátské země s pokusy o vzájemné srovnání potýkaly. Očekávání strategie vln zhoršilo vztahy mezi kandidáty, vztahy mezi politickými reprezentacemi a Komisí a podpořilo prvek vzájemné konkurence. 
Dalším faktorem který přispěl k dezorientaci kandidátů byla nejasnost jakým způsobem bude EU sledovat naplnění kodaňských a následně madridského kritéria, které se zdály být jedinými indikátory připravenosti. Odpovědí se stal dokument s názvem Agenda 2000, který byl Evropskou radou schválen na jednání Evropské rady v Lucemburku (13. - 14. prosince 1997). Agenda 2000 původně plnila úkol interního materiálu zaměřeného na reformu strukturálních fondů Unie, společné zemědělské politiky a koncepci finančního plánu do roku 2006. Součástí této zprávy se ale ve finále příprav na summit stalo také hodnocení kandidátů. Následkem prezentace avis bylo rozhodnuto otevřít rozhovory o vstupu s Českou republikou, Maďarskem, Polskem, Slovinskem a Estonskem, společně s již dříve Komisí doporučeným Kyprem. Rozhovory byly otevřeny 31. března 1998. Kandidátské země se v Lucemburku ale také dověděly, že předložené hodnocení je sice pro některé z nich příslibem k otevření přístupových rozhovorů, ale současně že se nejedná o konečné trvalé posouzení jejich schopností. Fakt, že hodnotící zprávy budou pokračovat, znamenal odklon od prozatím ustáleného postupu. Doposud vydání stanoviska Komise do jisté míry signalizovalo možnosti žadatele. V případě zemí SVE ale tento znak nebylo možné uplatnit. Délka čekání kandidátů na avis (viz tabulka 1) tak díky předpokladu, že státy budou posuzovány i nadále, ztratila svou původní vypovídací hodnotu. (srov. Preston 1997: 11-14) Prvek opakovaného hodnocení kandidátů společně s faktem, že vyčlenění skupiny šesti kandidátů neodpovídalo závěrům Protokolu o orgánech s ohledem na rozšíření Evropské unie v příloze Amsterodamské smlouvy, je dokladem nekoncepčnosti strategie rozšiřování na východ.  

Tabulka 1: Doba čekání kandidátských zemí SVE na avis  
Země	Oficiální žádost o členství v EU	Doba čekání na první část avis v měsících	
Maďarsko	31. 3. 1994	40	
Polsko	5. 4. 1994	39	
Rumunsko	22. 6. 1995	25	
Slovensko	27. 6. 1995	25	
Lotyšsko	13. 10. 1995	21	
Estonsko	24. 11. 1995	20	
Litva	8. 12. 1995	19	
Bulharsko	14. 12. 1995	19	
Česko	17. 1. 1996	18	
Slovinsko	10. 6. 1996	13	
Zdroj: autorka a stránky Ministerstva zahraničních věcí
Společenství ve většině případů v průběhu svého historického vývoje vyčkávalo na zformování dostatečně významné vlny kandidátů. Pokus o vytvoření první vlny proto sám o sobě byl plně v souladu s klasickou metodou rozšiřování ES/EU. Změnou, která už ale s typickým chováním Společenství v průběhu rozhovorů o vstupu nekorespondovala, byla otázka předvstupní pomoci. Na dosavadních vlnách je možné vysledovat, že náklady vzniklé procesem příprav a následně vstupem do ES byly tradičně neseny kandidáty a nikoliv Společenstvím. Princip finanční solidarity byl aplikován až po vstupu kandidátů do Společenství. V případě páté vlny ale EU pro všechny kandidáty vytvořila nové finanční nástroje: PHARE, Zvláštní předvstupní program pro rozvoj zemědělství a venkova – SAPARD a Předvstupní nástroj strukturální politiky – ISPA. Tento poměrně masivní přeliv finančních prostředků do kandidátských zemí je obecně vysvětlován snahou EU minimalizovat následky přijetí nepřipravených partnerů, zvláště potom u takto vysokého množství kandidátů. V podobné situaci nicméně ES bylo opakovaně a zvláště potom v případě jižního rozšíření. V této době byla vlna kandidátů menší, hospodářský potenciál ES stabilnější a přesto k vytvoření nástrojů pro distribuci finančních prostředků do kandidátských zemí nedošlo. Je proto otázkou, zda rozvinutí nástrojů finanční pomoci vůči kandidátům převážně z postkomunistického sektoru nebylo spíše reakcí na ukončení bipolárního rozložení sil ve světě a tudíž i výsledkem odpovědnosti EU za transformaci těchto států, jejichž stabilita zásadně ovlivňuje vnější hranice EU.   
Dočasné zrušení vln
Postavení skupiny “úspěšnějších” kandidátů nebylo potvrzeno na dlouho. Strategie rozšiřování ve vlnách, která byla fakticky založena definováním lucemburské skupiny budoucích členů byla poměrně záhy nahrazena. Důvodem byla řada skutečností. V první řadě fakt, který byl patrný již v průběhu hodnocení kandidátů. Výběr zemí první vlny se jevil jako velice komplikovaná otázka, která neměla pouze technicko-hospodářský rozměr, ale také rozměr politický a geopolitický. Členské státy EU nebyly v roce 1997 zdaleka jednotné v “nominování” svých budoucích partnerů. Tato skutečnost, která se projevovala již výše uvedenými znaky procedury hodnocení, vyústila v redefinici strategie rozšíření. 
Na summitu Evropské rady v Helsinkách (10. - 11. prosince 1999) byla teorie vln zrušena. Tento krok byl vysvětlen jako přijetí “spravedlivějšího principu soutěže” mezi kandidáty. K dosavadní šestici zemí přibylo Rumunsko, Slovensko, Litva, Lotyšsko, Bulharsko a Malta. Ačkoliv Amsterodamská smlouva otevírala bezproblémový vstup stále jen 5 možným žadatelům, doplněním původní skupiny o tzv. helsinskou skupinu vznikla řada 12 kandidátů. Založení tzv. strategie regaty (Grabbe, Hughes 1998: 55 – 59) mělo proto za následek vyvrcholení latentního konkurenčního boje mezi kandidátskými státy. Řešením napjaté situace se stalo 14. února 2000 svolání mezivládní konference, která se měla zabývat institucionálními otázkami a tudíž řešit i další vývoj v té době již neaktuálního Protokolu o orgánech s ohledem na rozšíření Evropské unie v příloze Amsterodamské smlouvy. Výsledky mezivládní konference ze summitu v Nice 7. - 11. prosince 2000 sice znamenaly snížení napětí mezi kandidátskými zeměmi, ale nikoliv jejich odstranění. Smlouva z Nice podepsaná ministry zahraničních věcí zemí EU 26. února 2001 otevírala cestu celkem 12 kandidátům, ale nespecifikovala v kolika vlnách budou přijati, ani v jakém sledu. Naopak se v průběhu mezivládní konference potvrdilo, že očekávaný vysoký počet členských států znamená enormní tlak na institucionální soustavu a proto zásahy z Nice nebudou v dlouhodobém horizontu stačit. Hluboká koncepční reforma institucí a s nimi také revize zakládajících smluv byla totiž odsunuta Prohlášením o budoucnosti Unie. V souvislosti s novelizací smluv v Nice tak došlo k dalšímu odložení institucionálních otázek do budoucna - na další mezivládní konferenci naplánovanou na rok 2004. 
Události spojené s pokusem reformovat evropské instituce jako přirozená reakce na zrušení vln je možné opět analyzovat prostřednictvím definice klasické strategie rozšiřování Společenství. Podle této ustálené metodiky by Společenství ponechalo instituce ve stávajícím stavu. Předpokládá se, že tento stav by byl pro staré členské státy výhodný. O významnějších zásazích do schématu včetně budoucí pozice vstupujících zemí by se jednalo až po realizaci rozšíření. V případě páté vlny, která je neobyčejně rozsáhlá a charakteristická spíše vstupem menších států, znamená jednání o institucích až po realizovaném rozšíření riziko pro staré členské státy. Proto se Společenství rozhodlo realizovat institucionální změny ještě před rozšířením a tím upevnit pozici klíčových aktérů EU (plátců do rozpočtu). Do procesu institucionální transformace Společenství formou diskuse zapojilo i kandidátské státy. Tato taktika uplatněná v Nice zůstala v platnosti také při pozdějším rozhodnutí svolat Konvent o budoucnosti EU. Zde byly sice kandidátské státy zastoupeny bez možnosti zabránit konsensu členských států, ale přesto lze jejich zapojení do diskuse vnímat jako porušení ustáleného pravidla klasické metody rozšiřování. (Deklarace o budoucnosti EU 2001: 7)
Redefinice vln
V průběhu procesu rozšíření se potvrdilo, že úkoly na straně EU týkající se institucí se nepodařilo řešit tak, jak členské země EU původně očekávaly. Evropská rada na summitu v Göteborgu (15. - 16. června 2001) ale přesto potvrdila, že rozšíření EU je nezvratitelné a to k datu voleb do Evropského parlamentu v roce 2004 a to bez toho, že by byla zveřejněna  předpokládaná velikost první vlny přijímaných zemí. Dosavadní indikátory přitom napovídaly, že zrušení vln je neúnosné. Institucionální kapacita EU, riziko rozředění společného trhu a také limit finančních prostředků vyhrazených na summitu v Berlíně (24. – 25. března 1999) napovídaly, že nutně musí dojít k postupnému a nikoliv masivnímu rozšíření EU. Proto až do zasedání Evropské rady v Laekenu dále rostlo soupeření kandidátů o členství v předpokládané první vlně. 
Summit v Laekenu (14. - 15. prosince 2001) vstoupil do historie rozšiřováním definováním tzv. laekenské skupiny (Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Polsko, Slovinsko, Estonsko, Litvu, Lotyšsko, Malta a Kypr), která byla překvapující kombinací očekávání obou stran. Členské státy, které původně demonstrovaly zájem o masivní a pokud možno jednorázové rozšíření, do laekenské skupiny vtěsnaly co největší počet kandidátů. Současně se potvrdily obavy kandidátských zemí, že dojde k jejich hierarchizaci. Bulharsko a Rumunsko byly v Laekenu vyřazeny, čímž došlo k návratu k původní strategii vln, i když s pozměněným obsahem. 
V návaznosti summit Evropské rady v Seville (21. - 22. června 2002) přislíbil zveřejnění podmínek členství nejpozději v listopadu 2002. V Bruselu (24. - 25. října 2002) Evropská rada potvrdila své rozhodnutí přijmout celkem 10 zemí, uzavřít jednání na plánovaném summitu v Kodani v prosinci 2002 a podepsat dohody o vstupu v průběhu dubna 2003. V Bruselu se rovněž objasnil princip řešení, díky němuž byla EU schopna přijmout tolik kandidátů současně. Na tomto summitu EU potvrdila rozhodnutí krátit vyplácení přímých dotací nově vstupujícím zemím v rámci společné zemědělské politiky. Návrh přechodného období předpokládal, že přímé platby budou postupně procentuálně navyšovány až do roku 2013. Na základě tohoto řešení byly v Kodani (12.  - 13. prosince 2002) rozhovory definitivně uzavřeny. Laekenská skupina zde získala přesný terminář vstupu včetně finančních konsekvencí a 16. dubna 2003 byly v Athénách podepsány dohody o přistoupení. 
Kompromis laekenského řešení páté vlny
Zasedání v Kodani vykazovalo všechny rysy typické pro jednání tohoto typu. Během summitu v Kodani, ale také již na bruselském zasedání Evropské rady, se potvrdil mezivládní charakter rozšiřovacího procesu. Jednání uvnitř EU odpovídalo skutečnosti, že v případě každého nového státu musí stávající členové dospět ke konsensu. Nezbytný jednomyslný souhlas všech byl vhodnou záminkou k prosazeni dílčích zájmů jednotlivých členských zemí. EU požadovala úplné splnění acquis communautaire a povolila kandidátským zemím pouze dočasná přechodná období a nikoliv trvalé výjimky. Celý proces se vyznačoval asymetrií vyjednávání. EU jednala v duchu smluv a vystupovala jako mezinárodní organizace, jejímž prvořadým úkolem byla obrana zájmů EU potažmo jejích občanů. 
Pravděpodobně největším problémem ve vzájemném vyjednávání, ale současně také rozhodnutím, které umožnilo vstup celé laekenské vlny do EU, bylo historicky bezprecedentní přechodné období v oblasti společné zemědělské politiky. EU prozatím nikdy v minulosti nestanovila tak zásadní, dlouhodobé a plošné přechodné období v oblasti společné politiky. Bezesporu je stanovení tohoto desetiletého přechodného období určitou kompenzací za nároky spojené s vysokým počtem vstupujících zemí. Finanční nároky deseti nových členů představovaly finanční hrozbu, kterou bylo možné v období hospodářské recese EU odvrátit pouze redukcí základních výdajů rozšíření. Komise, která byla navrhovatelem tohoto řešení doplnila základní finanční argumentaci východního rozšíření také dalšími důvody. Zdůrazňovala obavu z fixace nevhodných zemědělských struktur ve vstupujících státech, vznik velké sociální nerovnováhy mezi zemědělskou skupinou a dalšími obyvateli, nižšími náklady na výrobu v kandidátských státech, nízkou absorpční kapacitou kandidátů atd. 
Přechodné období v zemědělství má v případě páté vlny také svůj vnitřní rozměr. V EU totiž plní funkci instrumentu k řešení dlouhodobé neschopnosti restrukturalizovat zemědělskou politiku. Vnější závazek v podobě přesně stanoveného přechodného období plní funkci nástroje vnitřní reformy. Ve svém důsledku tento krok není namířen proti kandidátských zemím, ale proti členským státům, které projevují pouze omezenou ochotu restrukturalizovat zemědělské výdaje. Komise jako původní tvůrce společné zemědělské politiky a současně orgán odpovědný za plánování a koncepci společných politik dlouhodobě usiluje o reformu evropského zemědělství. Díky limitům institucionálního systému a skutečnosti, že ani Evropský parlament není prozatím schopen ovlivňovat rozpočtové výdaje vyplývající ze smluv, je Komise spíše neúspěšná a závislá na dohodě členských států. Taktiku Komise lze v tomto případě srovnat s externalizací MacSharryho zemědělské reformy ze začátku devadesátých let, kdy se EU dostalo do konfliktu s WTO respektive přímo s USA.  (Fiala, Pitrová 2003: 410-413) V tomto případě byl podnětem ke změně postoje členských států k reformě vnější subjekt. V případě páté vlny je situace obdobná. Procentuální nárůst dotací novým členům je rámcem celkových vynaložených prostředků. Jestliže se EU nepodaří do roku 2013 snížit výšku svých dotací bude muset novým členům vyplatit stejnou výši, což při nárůstu států povede k rozpočtovému napětí. Skutečnost, že pátá vlna obsahuje celkem deset kandidátů tak přispěla k opuštění další ze zásad klasické metody rozšiřování. Vstup deseti kandidátských států neumožňuje, aby byly zapojeni do společných politik na základě ustálených pravidel, která by byla revidována až posléze a to za použití nových nástrojů. Rozpočtové napětí naopak vyžaduje, aby byly nové principy společné zemědělské politiky nastoleny již před přijetím nových zemí. 

Literatura:
Amsterdamská smlouva (1999). Praha: Ústav mezinárodních vztahů.
Deklarace o budoucnosti EU přijatá na zasedání Evropské rady konané ve dnech  14. – 15. prosince 2001. Dokumenty Evropské unie. Příloha Mezinárodní politiky 2/2002. 
Fiala, P., Pitrová, M. (2003): Evropská unie. Brno: CDK.
Grabbe, H., Hughes, K. (1998): Enlarging the EU Eastwards. London: Pinter.
Ministerstvo zahraničních věcí (Euroskop) - <http://www.euroskop.cz>
Preston, C. (1997): Enlargement and Integration in the European Union. London: Routledge.
Římské smlouvy (1993). Praha: Ústav mezinárodních vztahů.
Smlouva o Evropské unii. Smlouva o založení Evropského společenství (1994). Praha: Victoria Publishing.
Smlouva z Nice. Treaty of Nice. Official Journal of the European Communities, C 80, Volume 44, 10 March 2001. URL: <http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/nice_treaty_en.pdf>