Středoevropské politické studie – Central European Political Studies Review
ČÍSLO 1, ROČNÍK V., ZIMA 2003, ISSN 1212-7817 - PART 1, VOLUME V., WINTER 2003, ISSN 1212-7817

Postavení Národní Rady Slovenské Republiky 
v politickém systému slovenska

Tomáš Palovský

Abstract
The article describes position of legislative body in the central political system of Slovakia from September 1992, when Slovak constitution came into force, till the end of 2002. It focuses mainly on juxtaposition between competences determinated by constitution and the real functioning in the system. Author pays attention to the interrelationship of parliament and other state bodies, i.e. the President and the Government. Finally, author also analyze, if Slovak parliament represents ”institutionalized” organ in the light of S. Huntington´s theory of modernization and institutionalization.  	
Key words
Slovakia, parliament, political system, institutions 	

Výrazná většina autorů zabývajícími se institucemi západoevropských politických systémů (např. Mény 1991, Klokočka 1996, Linz a Stepan 1996), se shoduje na premise, že parlament představuje v politickém systému ”lakmusový papírek” jeho demokratičnosti, neboť je symbolickou ”ikonou” existence reprezentativního politického systému. Nelze však opomenout hlasy, které výrok Lockea, že ”...Parlament může vše, jen ne změnit muže v ženu...”(Mény 1991:156), považují již z koncem 19. století za překonaný. Parlament podle nich hraje v systému úlohu ”tyátru iluzí”, které nekorespondují s realitou, a mají vyvolat dojem, že je jediným (nebo jedním z-) reprezentantem suverénního lidu. 
První naznačený přístup, jakési ”silné” pojetí postavení parlamentu v politickém systému, má své tradiční kořeny v britské politické a právní teorii a filozofii pracující s pojmem ”rule of law”, kde parlament jako jediný orgán může disponovat pravomocí ”dávat právo” (Mény 1991:163). Opačný pohled, objevující se ve 20. letech minulého století jako reflexe teorií racionalizace a modernizace (Weber), klade oproti prvnímu těžiště politického systému do správy (vládu) (Blondel 1995:249-251).
Naznačenou dichotomii zmírňuje jistá shoda obou pozic ve formálním vymezení funkcí parlamentu v politickém systému, kdy jsou mu přisuzovány tři úlohy - reprezentace, rozhodování a kontrola výkonné moci (Mény 1991:157), které jsou považovány za proměnné determinující ”reálné” postavení parlamentu v politickém systému, od nichž se poté odvíjí zmíněná hodnocení.   	
Slovenský politický systém představuje v politické vědě (resp. její subdisciplíně tranzitologii) oblíbené téma zejména díky specifickému vývoji v komparaci s ostatními zeměmi středoevropského areálu. Jak podotýká Szomolányi, dochází  v tomto systému k odchýlení se od ”středoevropského modelu konsolidace demokracie” (1994: 12). Nutno ovšem podotknout, že většina prací se orientuje na jiné prvky systému, než jsou státní orgány (vlastní politický systém); práce komplexně analyzující politický systém prakticky neexistuje a je nutné vycházet z kusých, a mnohdy ne zcela kvalitních pramenů.
Cílem tohoto článku, jak ostatně plyne z jeho názvu, je zachycení postavení Národní rady Slovenské republiky v ”centrálním” (Berg-Schlosser, Stammen 2000: 199) politickém systému Slovenska, a to nejen ve formálním, konstitučně vymezeném rámci, ale i v horizontální rovině funkčně pojatého systému, ovšem s omezením na klíčové proměnné, tj. zejména na vztah k vládě, správě a hlavě státu. Výstupem tohoto zachycení by mělo být zhodnocení, zda NR SR představuje v pojetí Huntingtonovy (1968) teorie modernizace a institucionalizace (blíže viz. Říchová 2000: 262-272) institucionalizovaný orgán, tedy zda se v jeho rutinních vzorcích chování promítají hodnoty a formální pravidla pluralitní demokracie, zda jsou vzorce chování uvnitř parlamentu i navenek vůči ostatním strukturám a prvkům systému ustáleny a reprodukovány, a to i při změnách personálního obsazení orgánu. 

Formálně-institucionální postavení NR SR

Národní rada SR v ústavním systému rozložení moci	
Ústava SR, přijatá SNR 1.9.1992 (publikována pod č. 460/1992 Zb.), účinná do roku 1999, navazuje v koncepci dělby moci mezi nejvyššími orgány státu - parlamentem, vládou, prezidentem a Ústavním soudem - na princip koncentrace pravomocí u legislativního tělesa s oslabením principu brzd a rovnovah (checks and ballances), jímž byli její tvůrci inspirováni z ústavní tradice ČSFR (Kupkovič 1999: 40, Liďák 2001:13-14, Chovanec a Mozolík 1994: 56-64). Národní rada SR je koncipována jako výlučný ústavodárný a zákonodárný orgán, o němž bylo lze do roku 1999 uvažovat jako o primárním orgánu politického systému, kdy od jeho postavení bylo odvozeno postavení ostatních institucionálních jednotek (Liďák 2001: 31). 
”Primarita” v systému byla odvozována od způsobu legitimace orgánu, kdy byla NR SR jako jediný vrcholný státní orgán vytvářena (legitimována) všeobecnými, rovnými, přímými volbami s tajným hlasováním. Primární postavení v systému je umocněno tzv. kompetenční kompetencí, neboť NR SR je jediná oprávněna upravit zákonem a ústavou své postavení a postavení jiných orgánů. Její zákonodárná pravomoc je omezena prvkem přímé demokracie – referendem (Koudelka 1995:4). Tento způsob reprezentace suverenity lidu voleným tělesem představuje tradiční pojetí postavení legislativní moci v demokratické parlamentní formě vlády (srov. Verney 1992:31-47, Beyme 2001), nelze však uvažovat o oddělení mocí tak, jak je formálně koncipováno Montesquieuem (opačně Posluch, Cibulka 1994: 73).
Původně vzniklý ústavní systém nepředstavoval v kontinentálním pojetí parlamentních systémů obvyklý model, neboť nad obvyklou míru posiloval parlamentní těleso vůči ostatním centrálním institucím (srov. Nikodým 1994: 271-275). Národní rada zejména:

•	volila a ve vymezených případech odvolávala prezidenta (čl. 105, čl. 106 Ústavy SR), přičemž prezident nedisponoval téměř žádnou pravomocí směřující k rozpuštění parlamentu kromě situace, kdy třikrát v době šesti měsíců od voleb neschválil programové prohlášení vlády
•	schvalovala a odvolávala vládu
•	zřizovala ministerstva a ostatní orgány státní správy
•	volila soudce, a to i soudce obecných soudů
•	volila předsedu a místopředsedu Nejvyššího soudu
•	navrhovala 20 kandidátů na soudce Ústavního soudu, ze kterých musel prezident vybrat 10 soudců
•	rozhodovala o návrhu na vyhlášení referenda
•	volila předsedu a místopředsedu Nejvyšší kontrolního úřadu.

Takto koncipovaný systém rozložení moci se v roce 1998 stal neúnosným a po opakované neúspěšné volbě prezidenta bylo v roce 1999 (zákon č. 9/1999 Z. z.)  a 2001 (zákon č. 90/2001 Z. z.) dvěma novelami ústavy oslabeno postavení NR SR v ústavně-politickém systému Slovenska tím, že:

•	prezident je nadále volen přímo lidem ve všeobecných volbách a NR SR může navrhnout jeho odvolání lidovým hlasováním a to kvalifikovanou většinou, kdy v případě, že prezident není odvolán, je NR SR stižena politickou ”sankcí” - rozpuštěním
•	je rozšířen počet případů, kdy prezident může rozpustit NR SR (čl. 102 písm. e) Ústavy SR)
•	pravomoc jmenování soudců, předsedy a místopředsedy Nejvyššího soudu je přesunuta na prezidenta
•	jmenování soudců je svěřeno soudní samosprávě,

čímž NR SR ztrácí jednak výlučné postavení jediného lidem přímo legitimizovaného orgánu a jednak řadu významných pravomocí vůči ostatním vrcholným orgánům státní moci, a to zejména ”ve prospěch” prezidenta. Tyto změny posouvají systém směrem k ”běžným” kontinentálním (srov. Beyme 2001 zejm. kapitola 5.) parlamentním systémům. 

Konstituce NR SR
 NR SR se skládá ze 150 poslanců, volených státními občany SR staršími 18 let, kteří nejsou zbaveni volebního práva, nebo jim jeho výkon není omezen na volební období v délce 4 roky (čl. 73 a 74 Ústavy SR). O poslanecký mandát se může ucházet osoba starší 21 let se slovenským občanstvím, právem trvalého pobytu a neomezeným volebním právem. Mandát poslance musí být vykonáván osobně a nezávisle (reprezentativní mandát), poslanec je voliči neodvolatelný, je však vázán ústavou, ústavními zákony a zákony (viz níže).	
Volební systém do NR SR představuje příklad poměrného volebního systému kandidátních listin, který byl státům střední Evropy pro konsolidaci demokracie při existenci heterogennosti preferencí populace doporučen Radou Evropy. Poslanci NR SR jsou voleni ve všeobecných a přímých volbách tajným hlasováním pomocí systému prosté volební listiny s možností omezeného preferenčního hlasování – až 4 hlasy. 
Pro přidělování mandátů je používán v prvním skrutiniu Hagenbach-Bischoffův systém volebního čísla, kdy je nejprve vypočítáno podílem všech odevzdaných platných hlasů a počtu mandátů zvětšeným o jednu republikové volební číslo, které se poté dělí zisky jednotlivých kandidátek, které obdržely nad 5% odevzdaných platných hlasů (resp. 7% koalice dvou nebo tří stran a 10% čtyř a více stran). Ve druhém skrutiniu se případné zbylé mandáty přidělí stranám s největším desetinným zbytkem, přičemž se pro toto kolo vytváří nová kandidátní listina (Koudelka 1995, Sartori 2001, Klíma 1998, Krištofík 2001).
Mandáty se přidělují dle pořadí na kandidátní listině, pokud kandidát získá nejvíce preferenční hlasů ze všech uchazečů na kandidátce a pokud se jedná o preferenci ve více než 10% platných hlasů pro kandidátku, dostává mandát jako první bez ohledu na pořadí.  
    
Organizace NR SR	
Základní organizační členění, vycházející z Ústavy, vnitřně člení NR SR na předsednictvo v čele s předsedou NR SR a plénum, které legitimuje předsednictvo volbou. Další organizace je výrazem kreační pravomoci NR SR, upravené jednacím řádem (zákon č. 350/1996 Sb.z.), kde jsou jako prvky organizace vymezeny výbory, komise a delegace.
NR SR povinně vytváří mandátový a imunitní výbor, výbor pro neslučitelnost funkcí a ústavněprávní výbor. Zakládaní jiných výborů je fakultativní a konkrétně vytvořené výbory odpovídají především obsahové stránce agendy orgánu (srovnej http://www.nrsr.sk).
Poslanci se mohou sdružovat do klubů, minimální počet členů je osm a není zohledňováno, zda se jedná o klub se zastoupením jedné nebo více stran či hnutí. V současné době (12/2002) je v NR SR sedm klubů totožně s počtem stran.    
	
Rozhodování
Stěžejní činností NR SR tkví v rozhodování, kterým naplňuje některé své funkce v ústavním systému, a to funkci legislativní, kreační a kontrolní. Schopnost rozhodování je technicky závislá na přítomnosti nadpoloviční většiny poslanců při hlasování - hlasovací kvórum (tj. 76), kdy k přijetí rozhodnutí stačí nadpoloviční většina kvóra (tj. 39 - prostá většina). Rozhodování ve specifických úsecích činnosti, vymezených v čl. 84, 89 a 90 Ústavy SR, je vázáno na přijetí rozhodnutí jiným počtem poslanců, buď nadpoloviční většinou všech (tj. 76 - absolutní většina) nebo třemi pětinami všech poslanců (tj. 90 - kvalifikovaná většina). Jedná se především volbu předsedy a místopředsedů NR SR, přehlasování prezidentových připomínek k zákonům (absolutní většina), přijetí a změnu ústavy a ústavních zákonů, vyhlášení referenda o odvolání prezidenta, podání obžaloby na prezidenta a vyhlášení války (čl. 84/4).
NR SR je ve svém rozhodování omezena ústavou vytyčenými hranicemi jednotlivých mocí, kdy nesmí protiústavně převzít jejich kompetence (např. nesmí rozhodovat o konkrétních sporech jako soud) a v případě, že chce určitý vztah upravit jako závazný a vynutitelný, musí respektovat hranice státní moci, vytyčené Ústavou, zejména hlavou první a druhou (Liďák 2001:33), a rovněž nesmí své legislativní kompetence delegovat na jiný orgán (Kupkovič 1999: 40).
Mimo vytváření vlastních orgánů (volba předsedy a místopředsedů NR SR, vytváření výborů, komisí, zvláštních výborů, vyšetřovacích komise a delegací) spočívá kreační pravomoc NR SR v zřizování ministerstev a jiných orgánů státní správy, volbě předsedy a místopředsedů Nejvyššího kontrolního úřadu, volbě tří členů Soudní rady, volbě ombudsmana, navrhování 26 kandidátů na post ústavního soudce, iniciaci referenda, volbě Rady STV a jejího ředitele, Rady SRo a jejího ředitele, volby Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, volby prezidia a rady FNM, správní rady VZP a Sociální pojišťovny (Koudelka 1995: 12). 
Zvláštní pravomocí je schvalování státního rozpočtu a státního závěrečného účtu SR.
Podstata kontrolní funkce spočívá v pravomocích jednak ovlivňovat chod a personální  obsazení orgánů (nepřímá kontrola), které NR SR vytváří, nebo na jejíchž vytváření se podílí, a jednak ve výkonu dozoru nad fungováním těchto orgánů pomocí komisí a výborů (přímá kontrola). 
Kontrola výkonné moci spočívá ve vyslovování důvěry/nedůvěry vládě a jednotlivým ministrům, v oprávnění interpelace ministra, v možnosti vytvářet vyšetřovací komise a kontrolní výbory pro orgány výkonné moci (např. Zvláštní kontrolní výbor pro SIS). 

Vztah parlamentu a vybraných vrcholných státních orgánů

Vztah parlament-vláda
Parlamentní formu vlády odlišuje od prezidentské silná vazba výkonné a zákonodárné moci. Ačkoli ve slovenském politickém systému nelze jednak hovořit o ”absolutním” parlamentním systému (Beyme 2001: 73), jak bylo řečeno výše, protože nemůžeme parlament považovat za jediného zástupce lidu, neboť se o svou ”potestas” dělí s prezidentem, vyššími samosprávnými celky a obcemi, ve vztahu k vrcholnému orgánu exekutivy zosobňuje vzorec chování, který je esenciálním znakem parlamentní formy vlády - parlament aklamuje legitimitu vlády tím, že jí vyslovuje důvěru, a to jak při nástupu nové vlády do funkce – formou schválení vládního prohlášení absolutní většinou poslanců, tak i během funkčního období. 
V politickém systému SR, kde je posílena role politických stran, představuje parlament pro vládu nejvýznamnější personální zdroj. Například v roce 1998 odcházela do vlády premiéra Dzurindy 1/6 zvolených poslanců (Mesežnikov 1999). 

King (1976) rozlišuje pět způsobů interakcí parlament-vláda, založených především na výsadní roli politických stran v těchto orgánech: (1) nestranický model, (2) vněstranický model, (3) ”mezi”-stranický model, (4) opoziční model, (5) ”přes”-stranický model. Jeho přístup byl sice po určitou dobu chápán jako ”atraktivní” pro výzkum legislativně-exekutivních vztahů, přesto pro jeho přílišnou složitost dochází k jeho přehodnocení Andewegem a Nijzinkem. Ti (1995) nabízejí typologii o třech modelech, které akcentují různé vzorce chování a rozdílné institucionální podmínky:
1) ”Mezi”-stranický model (inter party), kde ministři a poslanci z jedné strany komunikují převážně s ministry a poslanci (nebo jen poslanci, pokud se jedná o opozici) z jiné strany. Zde vydělují ještě dva subtypy, a to koaliční, zde komunikují převážně strany a poslanci koalice mezi sebou a opoziční, kde vládní většina komunikuje s opoziční menšinou. Při takových vztazích funguje parlament jako aréna pro politické spory, neboť institucionální hranice mezi oběma orgány je fakticky zrušena (Kopecký 2001: 97).
2) ”Skrz”-stranický model (cross-party), kde širokospektrální vládní koalice komunikuje se všemi poslanci v parlamentu, neboť existuje určitý sdílený konsensus, který narušuje institucionální i stranické ”hranice”. Zde parlament hraje úlohu ”místa politických obchodů”.
3) Nestranický model (non-party), který ztělesňuje Montesquieovo pojetí vlády a parlamentu jako dvou různých institucí o různých pravomocích, kde buď neexistují etablované strany v parlamentu, nebo jsou poměrně slabé. Tento model je typický pro Federální shromáždění ČSFR v jeho předposledním funkčním období (resp. roky 1990-1991).
Přes silnou akcentuaci slovenského politického systému k prvnímu modelu vztahů, ústícímu až ke krajnostem způsobu výkonu moci orientovaného na ”čistou” vládu majority či ”tyranii většiny” (ovšem ne ve smyslu majoritní westminsterské demokracie - viz. Kopeček 2002), můžeme v prvním a třetím volebním období NR SR v letech 1992-1994 a 1998-2002  (a marginálně i v období ”odchýlení” od demokratické konsolidace (Szomolányi 1999:25) v letech 1994-1998) vysledovat změnu vztahů vláda-parlament, způsobenou především fragmentací stranického spektra v plénu NR SR.
Již první ”porevoluční” či ”zakládající” volební období SNR v letech 1990-1992 naznačilo možnost různorodých variant vztahů parlament-vláda, neboť z původního nestranického vztahu postupně od jara 1991 krystalizuje zavedení prvního z původního třetího naznačeného modelu, a to vystoupením promečiarovského křídla z VPN (a počátku jejího rozpadu), nástupu Čarnogurského na premiérský post a komunikací vlády s ”jejími” poslanci.
Volební období SNR (a po 1.9.1992 NR SR) 1992-1994 představuje pro studium vztahů parlament-vláda několik příkladů, které se jako užité vzorce chování objeví i v následujících volebních obdobích. Po červnových volbách 1992 sestavuje Mečiar jednobarevnou vládu s ”nepolitickým expertem” na postu ministra hospodářství - Černákem (SNS) a tichou podporou SNS a (alespoň v počátku) SDĽ bez existence oficiální koaliční dohody (Kopecký 2001:102). Již od března 1993 až do pádu Mečiarovy vlády 11.3.1994 je díky desintegraci a postupnému odchodu části poslanců HZDS do opozice premiér nucen hledat podporu v celé NR SR a vytvářet ad-hoc většiny, zejména u SDĽ, což vládu poté, co odmítá nabídku SDĽ k parlamentní koalici zcela demobilizuje. Nastupující širokospektrální vláda Moravčíka přes pokus o vytvoření konsensuálního prostředí v NR SR využívá první model vztahů a opozici (alespoň na krátkou dobu) vytláčí na okraj.
Druhé volební období NR SR, po vítězství Mečiarova HZDS ve volbách v září 1994, se vyznačuje vyhraněným používáním vnitrokoaliční komunikace, s absolutním odstavením opozice od vlivu na výkon moci. Přes marginální období úplného oddělení obou orgánů v listopadu a prosinci 1994, počínajícího první noční schůzí 3. a 4.11.1994, kdy byla ve funkci Moravčíkova vláda, vládní koalice díky konsensuální většině HZDS-SNS-ZRS zahajuje politiku ”omezování” funkcí parlamentu a dělí moc jaksi ”napříč” parlamentem (Klokočka 1995:331), kdy opoziční formaci vylučuje z vlivu na kreační pravomoc a na podobu přijímané legislativy. Při výkonu funkcí parlamentu je aplikován princip striktní ”diktatury” většiny (Mesežnikov 1996: 15) a opozice je zcela vyloučena z některých orgánů NR SR, např. zvláštního výboru pro kontrolu SIS (Mesežnikov 1996: 13). Tento stav vyústil do ”přesunu” opozičních funkcí na systémově slabého prezidenta a veřejné mínění (srov. Mesežnikov 1997: 16), mobilizované neúspěšnými pokusy s opozičními návrhy zákonů a vyslovováním nedůvěry ministrům či členům předsednictva NR SR.
Po nástupu koaliční vlády SDK-SDĽ-SOP-SMK v zimě 1998 formálně nedochází k ústupu od vzorců chování praktikovaných předchozí vládou ve vztahu k parlamentu. Ideové rozpětí vládní koalice však neumožňovalo vládě ”používat” parlament jako pouhého schvalovatele svých předloh, ale musela respektovat jeho heterogenní ideové/stranické složení, čímž došlo k oslabení legislativní funkce ve prospěch funkce kontrolní (Mesežnikov 2001). S rokem 2001 a postupnou fragmentací parlamentních seskupení se vláda dostává do ”zajetí” (Balík, Kopeček 2002) parlamentu, kde jsou vytvářeny ad hoc většiny opozičních a koaličních stran, které nezřídka významně mění vládní návrhy zákonů. Nelze tedy jednoznačně konstatovat, že by způsob interakcí splňoval znaky ”inter-party” vztahů, neboť to ideová heterogenita vládní koalice plně neumožňovala.   
Aplikované vzorce chování ve vztahu mezi parlamentem a vládou, kdy dochází při rozhodovací činnosti k ”přehlížení” opozice a nerespektování jejího práva na adekvátní podíl na moci v letech 1994-2002, vytvářejí v politickém systému, a sekundárně i ve společnosti specifickou štěpící linii, kterou Kopeček (2002) ”pracovně” nazývá mečiarismus vs. antimečiarismus. Dochází zde k artificiálnímu štěpení na ”dobré (prodemokratické)” a ”špatné (autoritativní)” reprezentanty lidu, které výsledně ústí v odstavení opozice od moci a v omezení reprezentativní funkce NR SR.

Kontrola vlády
V parlamentních demokraciích je existence vlády podmíněna souhlasem parlamentu, čímž je vyjádřena podstata parlamentní formy vlády. NR SR disponuje vůči vládě několika kontrolními pravomocemi, z nichž nejsilnější pravomocí, vyjadřující kontrolní funkce parlamentu, je možnost vyslovit vládě, nebo jejímu členovi nedůvěru, pokud o to požádá nejméně pětina poslanců (čl. 88/1 Ústavy SR). K úspěšnému vyslovení nedůvěry je zapotřebí absolutní většina poslanců. Člen vlády je rovněž povinen dostavit se na zasedání výboru a vyšetřovací komise, kde může být poslanci dotazován. Jednotlivému poslanci přísluší právo člena vlády interpelovat či mu položit písemnou otázku, na kterou musí ve stanovené lhůtě odpovědět.
V systému, který funguje na bázi vytváření vládních většin, je možnost vyslovení nedůvěry vládě opozicí značně omezená, což v západních demokraciích vede k poklesu užívání této pravomoci. V politickém systému SR se však od roku 1995 stalo hlasování o důvěře jednotlivých ministrů ”koloritem” každodenního fungování NR SR. Průměrně docházelo k těmto aktům pětkrát ročně, přičemž rozložení sil předurčovalo výsledek. Beyme (2001: 178-182) obecně přisuzuje tomuto jednání určitou roli v systému, kdy sice opozice nemůže dosáhnout odvolání vlády (ministra), ale je schopna mobilizovat ”své” voliče, čímž se prakticky pokouší přenést kontrolní funkci, kterou nemůže efektivně vykonávat, mimo rámec systému nejvyšších státních orgánů. Příkladem může být například pokus opozice o prosazení přímé volby prezidenta referendem v roce 1997 (blíže Mesežnikov 1998: 41-42) či naopak neúspěšné referendum o zkrácení volebního období NR SR vyvolané z popudu HZDS.
	
Vztah parlament-prezident
Původní ústavní vymezení vztahu NR SR a prezidenta obsahovalo několik pravomocí omezujících legislativu, tyto však byly poměrně ”bezzubé”, což ukazuje příklad práva rozpuštění NR SR v původním čl. 102 písm. d) Ústavy SR (Chovanec, Mozolík 1994: 196). Obdobně vyznívalo i právo prezidenta vrátit parlamentu přijatý zákon s připomínkami, neboť tento akt mohla NR SR zvrátit stejnou většinou, jaká byla potřebná pro jeho schválení, čímž prezident ”jen” prodloužil přijímání normy. 
Pravomoc NR SR volit (kreační pravomoc) prezidenta byla oslabena potřebou kvalifikovaného konsensu ohledně kandidáta, což již v roce 1996 vyvolalo mezi opozičními poslanci a prezidentem Kováčem diskusi o nutnosti přímé volby prezidenta, ústící ve dva neúspěšné pokusy o referendum (srov. Mesežnikov 1998: 41-45). Po opakované neúspěšné volbě prezidenta v plénu, demonstrující neochotu politických subjektů ke konsensu, dochází k přesunu pravomocí na předsedu NR SR a vládu. Po nástupu vlády premiéra Dzurindy je novelou ústavy zavedena přímá volba prezidenta a posíleny jeho pravomocí vůči NR SR.
Nejvýznamnější pravomocí při ”normálním” fungování NR SR je oprávnění vracet zákony s připomínkami do 15 dnů od jejich přijetí, a to jak z vlastní iniciativy, tak na žádost vlády. Pro schválení původního znění je nutné přijmout zákon absolutní většinou, nebo prostou s akceptováním připomínek (čl. 102 písm. o) Ústavy SR). Prezident rovněž podává NR SR zprávu o stavu SR a o závažných politických otázkách. ”Mimořádné” pravomoci týkající se rozpuštění tělesa byly rozebrány výše.     
	
Období 1993-1998
První slovenský prezident Kováč byl zvolen širokým konsensem (byť v druhém kole voleb) poslanců NR SR v roce 1993 s ”tichým” předpokladem, že nebude působit v rozporu s úmysly premiéra Mečiara. Již první vládní krize na jaře 1993 však naznačuje, že se vztah vlády a prezidenta v budoucnu bude vyznačovat různými animozitami, což demonstrovala jeho role ”mobilizátora” NR SR při odvolání Mečiarovy vlády na jaře 1994. 
V období 1994-1998 prezident nevystupoval jednotně k parlamentu jako celku, ale fakticky jednal s aspektem existence koncentrace moci u vládní koalice a naprostou absencí možnosti kontroly a rozhodování u opozice, přičemž se zřetelně postavil na její stranu (Kopecký 2001:155) přesto, že několikrát vyslovil ochotu se s vládní koalicí ”dohodnout”. Koalice mu tento postoj ”oplatila” již v roce 1995 vyslovením nedůvěry plénem NR SR.
Plnění ”role” parlamentní opozice v letech 1995-1998 spočívala v systematickém vracení klíčových zákonů, které nebyly v souladu s Ústavou, s připomínkami zpět NR SR. Pokud byl zákon přijat a prezident přehlasován, obrátil se na Ústavní soud, který mu v 80% případů vyhověl. Tento proces se stal jakýmsi legislativním koloritem (Kopecký 2001: 156), na který vládní koalice reagovala pozdním doručováním přijatých zákonů do prezidentské kanceláře, zpravidla až poslední den 15 denní lhůty pro vrácení parlamentu (Mesežnikov 1997: 20). Prezident tímto jednáním částečně přispěl k udržení základního rámce ústavnosti v zemi.

Období 1999-2001
Novela ústavy po volbách v roce 1998, vyvolaná potřebou řešit problém neobsazené funkce prezidenta, přináší do ústavně-politického systému prvek formálního oslabení NR SR ve vztahu k prezidentovi, jehož důvod je shledáván ve větší stabilitě systému. Původní pravomoc NR SR volit prezidenta je přesunuta na lid a prezident tak získává silnější politický mandát. NR SR ztrácí ve vztahu k hlavě státu pozici téměř nerozpustitelného orgánu.
Prezident Schuster vystupoval ve vztahu k parlamentu pouze nepřímo, přičemž nikdy nepodal jako jeho předchůdce Kováč návrh na zrušení zákona Ústavním soudem. Svou pozici vůči NR SR definoval jako roli ”stavitele mostů” mezi vládou a opozicí (Mesežnikov 2000: 28), ale jeho snaha o vytvoření dialogu mezi HZDS a koaličními poslanci nebyla úspěšná. Rovněž nebyl úspěšný ve zmírňování konfliktu SDK a SDĽ, který vedl v neúspěšný pokus vyslovit vládě Dzurindy nedůvěru v březnu 2000. V roce 2001 dochází ke snaze prezidenta při jednáních o novelizaci Ústavy posílit své postavení vůči NR SR s návrhem změny počtu hlasů nutných k přehlasování prezidenta při vracení zákona s připomínkami ze 76 na 90 (Mesežnikov 2001:33), ale pozměňovací návrh je zamítnut.
Celkově je nutné přiznat prezidentovi jistý moderační vliv na vztahy uvnitř parlamentu a na vztahy parlamentu s vládou. Tomuto jednání dominuje snaha prezidenta pojmout svou funkci jako roli zprostředkovatele ”smíření” mezi vládními a opozičními stranami, na což vládní strany reagují buďto vůbec, nebo mírně negativně. 	            

Vybrané funkce NR SR

Reprezentace
V parlamentní formě vlády, kde zákonodárné těleso představuje jediného, nebo nejdůležitějšího (přinejmenším početně) reprezentanta lidu, vyvstává otázka, zda parlament je adekvátním zástupcem, jehož složení odráží rozložení politických preferencí ve společnosti, k čemuž má sloužit výměna politických elit pomocí pravidelných všeobecných voleb.
Volební systém do NR SR směřuje k reprezentaci na bázi skupinové či stranické a znevýhodňuje individuální kandidáty, neboť technicky preferuje soutěž politických subjektů (stran a hnutí) a vznik silných předvolebních uskupení. Rovněž výrazně preferuje stranický princip reprezentace společnosti (Beyme 2001: 75) před principem reprezentace sociální kompozice společnosti (např. počet žen). Jedná se však o obvyklý a v moderních demokraciích legitimní způsob výběru.   
Jako každý proporční systém, i slovenský obecně na jednu stranu podporuje vyšší míru plurality subjektů v zákonodárném sboru, na druhou stranu však neumožňuje voliči, aby si vybral, která strana mu bude vládnout (Mény 1991: 161), a nepůsobí na voliče, aby hlasoval striktně strategicky. Rovněž možnost výběru konkrétního kandidáta, pro upřednostnění pořadí na kandidátce v prvním skrutiniu a úplná preference stranického výběru ve skrutiniu druhém, nedává voliči jinou možnost výběru, než preferenčním hlasováním. Ačkoli Hagenbach-Bischoffova metoda přepočtů hlasů na mandáty neprodukuje pro druhé kolo velké zbytky (zhruba 10 mandátů), strany mají možnost ve druhém kole prosadit své méně oblíbené kandidáty. Volební systém do NR SR tak až na drobné nedostatky splňuje obvyklé formální požadavky na volební systém demokratického státu.
Reprezentační funkci NR SR kromě volebnímu systému výrazně ovlivňuje již nastíněná polarizace stranického systému, při které buď dochází k pokusům úplně odstavit určité subjekty od moci v již konstituovaném tělese, a to např. popřením proporčního principu při konstituování orgánů NR SR, nebo k pokusům eliminovat tyto subjekty v účasti na fungování parlamentního tělesa pomocí účelového volebního inženýrství.     
	
Poslanec a jeho mandát
Mandát poslance znamená pověření voleného zástupce lidu vykonávat pomocí pravomocí funkci poslance a uplatňovat tak v praxi princip reprezentativní demokracie (Galanda, Hrabko 1998:10). Slovenská Ústava vychází z tohoto principu a upravuje mandát poslance jako výlučnou funkci se širokou inkompatibilitou. Specifikem slovenské úpravy je tzv. klouzavý mandát, kdy poslanec při nástupu na post ministra či státního tajemníka nevykonává svůj mandát a nastupuje za něj náhradník. V případě, že tato funkce zanikne, vrací se mu mandát zpět (Krištofík 2001).     
Přes faktickou omezenost svobody výkonu mandátu stranickou disciplínou se ve slovenském politickém systému let 1994-98 objevily prvky, které absolutním potlačením svobodného výkonu mandátu vyvolaly veřejnou debatu o legitimitě zákonodárného sboru (Mesežnikov 1997: 18). 
Zákonem č. 46/1990 Zb. přechází politický systém SR k principu tzv. reprezentativního mandátu, kdy poslanec vykonává svou funkci podle svého svědomí bez vazby na vnější příkazy. Po volbách v roce 1990 dochází v parlamentním klubech VPN a DS k fragmentaci, která sice byla doprovázena ”stranickým” apelem na vrácení mandátů poslance, ale bez valné odezvy na straně ”odpadlíků”.
V souvislostí s první vládní krizí v roce 1993 a vystoupením ministra zahraničí Kňažka z vlády a HZDS navrhl premiér Mečiar, vědom si tenze v HZDS, přijetí zákonné úpravy, podle které by poslance stíhala při vystoupení z mateřského klubu ”sankce” v podobě ztráty mandátu, což mělo podle slov předkladatele zajistit ”...stabilitu NR SR...” Plénum však návrh zamítlo také díky nesouhlasu koaliční SNS (Galanda, Hrabko 1998: 27). V pokračující fragmentaci vládních stran dochází k pokusu omezit volnost mandátu pomocí referenda, petentům se však nedaří získat potřebných 350.000 podpisů a prezident Kováč je nevypsal.
Opětovným vítězstvím HZDS v předčasných parlamentních volbách v roce 1994 dochází ke koncentraci moci ve prospěch koalice, porušování principu proporcionality a ”utužení” stranické disciplíny. V listopadu 1996 písemně 20.11.1996 oznámil poslanec HZDS Gaulieder, že opouští stranu i poslanecký klub a nadále zůstává v NR SR jako nezávislý poslanec, přičemž několik dní (28.11.1996) po tomto prohlášení byl předsedovi NR SR Gasparovičovi doručen dopis, ve kterém se vzdává mandátu. (Galanda, Hrabko 1998:32, Mesežnikov 1997:18-19). Gaulieder již v dopise z 20.11.1996 označil ”jakékoliv” jiné dopisy nepřímo za falza. 4.12.1996 Mandátový a imunitní výbor přijal usnesení, ve kterém konstatoval, že se poslanec Gaulieder vzdal mandátu, což tentýž večer potvrdilo hlasováním i plénum NR SR (Galanda, Hrabko 1998: 37).
V řízení ohledně platnosti usnesení NR SR Ústavní soud prohlásil odebrání mandátu poslanci Gauliederovi za protiprávní, konstatoval však, že není oprávněn tento stav řešit za NR SR. Vládní koalice však opakovaně zamezila hlasování o tomto bodě, odmítla respektovat rozhodnutí Ústavního soudu až do konce volebního období neumožnila Gauliederovi mandát vykonávat. Postup koaličních stran vyvolal poměrně ostrou protireakci opozice, zahraničí i společenských kruhů. Na Gauliedera byl spáchán (zřejmě pouze zastrašující) pokus o atentát. Nikdy se ovšem neprokázala domněnka, že HZDS dávalo před volbami podepisovat bianco prohlášení o vzdání se mandátu, aby udržela koherenci strany v NR SR (Galanda, Hrabko 1998: 32). Na okraj je vhodné poukázat na skutečnost, že odchody poslanců vládní ZRS z poslaneckého klubu a jeho faktický zánik v roce 1998 neznamenaly pro poslance ztrátu mandátu.
Obdobný případ představuje méně známá ”kauza” uvolněného poslaneckého mandátu zemřelého poslance SNS Kunce, na jehož místo měl v únoru 1997 nastoupit náhradník Spišák, který získal ve volbách v roce 1994 v daném volebním obvodě na kandidátce SNS nejvíce preferenčních hlasů po poslanci Kuncovi. Předsednictvo NR SR však ignorovalo zákonem daný postup a předložilo Mandátovému a imunitnímu výboru NR SR návrh Spišáka, který v mezidobí vystoupil ze SNS a oznámení SNS o nástupu náhradníka Hrušky na uvolněný mandát. Výbor vzal na vědomí nástup náhradníka Hrušky na mandát a ten složil 5.2.1997 slib. Plénum vzalo usnesením rozhodnutí výboru na vědomí. Náhradník Spišák se ihned obrátil na Ústavní soud, který konstatoval, že došlo k porušení jeho práva na poslanecký mandát, ale že Ústavní soud není kompetentní k nápravě aktu NR SR, neboť toto musí učinit orgán, který akt vydal. Do konce II. volebního období nedošlo díky rozložení sil v NR SR k nápravě tohoto porušení zákona (blíže: Galanda, Hrabko 1998: 45-53).       
 
Legislativa
Legislativní činnost představuje pravomoc, jíž parlament plní funkci modifikátoru potřeb společnosti do závazné podoby (Beyme 2001: 72). Formální pojetí parlamentu jako výlučného zákonodárce naplňuje jeho postavení v systému coby reprezentanta lidu. Jako primární koncept dělby moci je nastolen princip procesu rozhodování, kde parlament rozhodnutí přijímá a vláda je provádí. 
S rostoucí rolí státu ve společnosti a omezenou kapacitou parlamentů tato hierarchická koncepce ve všech parlamentních systémech doznává změn, a parlament dále v systému nevystupuje jako tvůrce norem, ale jako jejich schvalovatel (Mény 1991: 163, Blondel 1995: 248-266), ačkoli svou pravomoc většinou nemůže díky ”výhradě” zákona delegovat na exekutivu.
Rostoucí počet přijímaných zákonů v NR SR v souvislosti s demokratizačním procesem, procesem přidružování k EU a celkovou konsolidací systému veřejné správy vede k nutnosti přesunovat část pravomocí na vládu, což je umožněno jednak pravomocí vlády vydávat nařízení a jednak pravomocí delegovat části normotvorby na ministerstva. Podíl parlamentu na legislativě se tak snižuje (srov. např. Galanda, Kresák, Valko, Hrubala, Benedik 1998:99-138). 
Možnost parlamentních výborů podávat návrhy zákonů sice představuje způsob, jak lze parlament zapojit do tvorby zákonů, jejich nedostatečná personální i odborná kapacita však celý proces tvorby nutně přesunují na exekutivu a parlament tak může působit "pouze" jako upravovatel návrhů vlády. Z jednacího řádu NR SR, zejména z techniky legislativního postupu lze nabýt dojmu, že v parlamentu existují silné výbory, které po proběhnuvším prvním čtení zákon v případě schválení projednávají v úzkém odborném kruhu (Kopecký 2001:122). Kompetence výboru je však omezena na detaily a specifické otázky, přičemž nemají možnost narušit principy zákona, ale pouze navrhnout jeho zamítnutí ve druhém čtení, pokus s ním nesouhlasí. Případné pozměňovací návrhy je povinen odůvodnit, což při kapacitě a času na projednání zákona není fakticky realizovatelné (Kopecký 2001:123-125). Výbory rovněž vlivem přijatého legislativního plánu vlády opomíjejí účast nevládních organizací a zájmových skupin při odborné legislativě, díky čemuž nejsou mnohé vládní předlohy široce prodiskutovány se veřejností, jíž se přímo dotýkají.
Posilování úlohy vlády na tvorbě zákonů nepřímo podpořilo striktně většinové rozhodování v NR SR, kdy jsou zcela (1994-1998), či částečně (1998-2002) pro vzájemné rozpory HZDS a ”proti-mečiarovských” opoziční subjekty z legislativního procesu vyloučeny. V případě, že dochází k oslabení vlády a ”její” většina v parlamentu není zcela loajální k návrhům zákonů, působí NR SR pouze jako negativní zákonodárce (např. při krizi koaliční vlády v roce 2001), neboť pro absenci odborné byrokracie není sama schopna zajistit tvorbu zákonů. Specifickým případem snahy o zmírňování polarizace je vznik tzv. Koaliční rady za vlády premiéra Moravčíka, kde docházelo ke schůzkám ministrů a předsedů parlamentních klubů a dohodám o způsobu hlasování. Participace jednotlivých poslanců tak byla omezena tím, že strany směřovaly k širokému konsensu na mimoparlamentní úrovni.

* * *
Z formálního hlediska jsou NR SR svěřeny široké pravomoci v oblasti zákonodárné, kontrolní a kreační, které jsou v reálném fungování politického systému vlivem různých faktorů (např. povaze stranického systému) oslabeny. Tím, že konfigurace slovenského politického systému formálně přijala principy ”racionalizovaného” parlamentarismu (delegace legislativy, funkce ombudsmana, konstituce ústavního soudu), obvyklé v evropských politických systémech, dochází v něm k obdobným změnám pozice a funkce zákonodárného sboru jako v západoevropských státech s parlamentní formou vlády, tedy k oslabení vlivu na podobu projednávaných zákonů, oslabení kontrolních funkcí a k přesunu těžiště moci na vrcholný orgán exekutivy a na jednotlivé správní orgány.
Úloha NR SR při legislativě plně neodpovídá některým principům demokratického racionalizovaného parlamentarismu. NR SR sice vystupuje v systému jako ”místo” politických sporů – parlament proslovů, kde se široce uplatňuje princip konkurence stran (Klokočka 1996:329) a princip rozhodování většiny, ale daný způsob rozhodování mnohdy opomíjí oprávněné zájmy menšin.
Stěžejní proměnou, ovlivňující pozici NR SR v politickém systému je míra podpory vládní koalice, stranická disciplína a míra polarizace stranického systému. Pokud v systému figuruje silná vláda, disponující stabilní a pevnou většinou v parlamentu, jako např. v letech 1994-1998, mohou být na jednu stranu funkce parlamentu vzhledem k vysoké polarizaci utlumeny až do pozice pouhého schvalovatele vládních předloh a zcela ”marginálního” parlamentu (Hague, Hartrop, Breslin 1993:288), na druhou stranu při respektování zásad proporčního rozhodování je NR SR schopna plnit své funkce a adekvátně, tj. například pomocí pozměňovacích návrhů k zákonům, participovat na legislativním procesu. V kreačních funkcích pak logicky nastává totožná situace, při které NR SR sice formálně disponuje širokými pravomocemi, ale při polarizaci systému je pouze realizátorem vládních "před-rozhodnutí”.   
Omezení proporční reprezentace vyvolává nestandardní postupy kontroly moci opozicí pomocí prezidenta a Ústavního soudu a pokusy ”přenést” parlamentní funkce mimo těleso. Polarizace politické reprezentace a majoritní rozhodování oslabují kontrolní funkci výborů a komisí. V případě, že se pozice vlády nemůže opřít o silnou většinu v parlamentu, dochází díky silné polarizaci systému ke stagnaci všech funkcí parlamentu. Vláda však formálně disponuje díky silné prezidentské pravomoci rozpouštění NR SR značným ”vyděračským” potenciálem, neboť může hrozbou nových voleb nutit politickou reprezentaci k loajalitě.  
V souladu s Huntingtonovým pojetím, naznačeným v první kapitole, však nelze hovořit o institucionalizovaném orgánu. Vzorce chování, používané jak uvnitř tělesa, tak ve vztahu k ostatním strukturám a institucím politického systému, nedosahují požadovaného stupně pravidelnosti a rutinního opakování, které by vedly k jejich trvalé reprodukci a stabilizaci. Obsahově se do nich zcela nepromítají formální principy a hodnoty obvyklé v konsolidovaných demokraciích, zejména v tom, že není plně zohledňován postoj parlamentní menšiny a tato nemůže adekvátně participovat na politické moci. Tento ”nedostatek” tkví v silné polarizaci a personalizaci stranického systému, jež byly umocněny v období vlády premiéra Mečiara a promítají do systému institucionálního. 
Ve vztahu k prezidentovi dokonce nelze o zavedených vzorcích chování hovořit, neboť systém vzájemných vztahů, který umožňuje ústavní a politický rámec, není jednotlivými orgány laicky řečeno ”zažitý”, a jak parlament, tak prezident hledají vzájemný komunikační kód. Rovněž ve vztahu k vládě lze očekávat změnu vzorců chování. 
V paralele na Kubátovu klasifikaci (2001:36) tak považuji Národní radu Slovenské republiky za semi-institucionalizovaný orgán, jehož úplnou institucionalizaci ovlivní pokračující proces konsolidace demokracie na Slovensku.    

Poznámky