paradiplomacie jsou tedy do značné míry determinovány vztahem s centrální rovinou vládnutí, která se v každé zemi odlišuje.
Z tohoto předpokladu lze vyvodit dvě zásadní poznámky, které nás motivovaly k přípravě tohoto textu. (1) Jakýkoli mezinárodní srovnávací výzkum paradiplomacie subnárodních jednotek musí začínat od zdůraznění rozdílů v kompetencích. Z toho plyne praktická nemožnost komparovat kompetenčně silné subnárodní jednotky (např. belgické regiony) s jednotkami slabými (např. francouzské departementy) či slabá vypovídací hodnota takovýchto výzkumných počinů. (2) Neméně důležité je uvědomit si limity přenášení výzkumných přístupů a konceptů při bádání paradiplomacie mezi jednotlivými zeměmi, především mezi zeměmi silně a slabě decentralizovanými. Rozdíly v kompetencích subnárodních jednotek totiž přinášejí otázku replikovatelnosti některých modelů. Zmíněnou výzkumnou překážku umocňuje skutečnost, že výzkum paradiplomacie se rozvinul v zemích s kompetenčně silnými a/nebo v mezinárodních vztazích asertivními subnárodními jednotkami, což znesnadňuje přenos konceptů a modelů do států se slabšími regiony.
S těmito limity se musí vyrovnat také český výzkum paradiplomacie, který po výchozích přehledových studiích (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004; Bodnárová 2007) začíná upínat svoji pozornost k výzkumu paradiplomacie jednotlivých aktérů pomocí případových studií (např. Řehák 2013).
Příspěvek si tedy klade dva cíle. Zaprvé, poskytnout vyčerpávající přehled nejpoužívanějších přístupů při výzkumu paradiplomacie a kriticky je zhodnotit. Zadruhé, zdůraznit limity jejich přenositelnosti do českého prostředí a vybrat vhodný konceptuální rámec pro výzkum krajské paradiplomacie. Tomuto účelu poslouží obsáhlá diskuze nad dosud realizovanými českými výzkumy. Závěrečná část konzultace je věnována obsahovému a metodickému kontextu při využití vybraného rámce, a to na příkladu paradiplomacie Jihomoravského kraje. Textem reagujeme na absenci debaty o konceptuálním ukotvení českého výzkumu paradiplomacie, jehož význam krátce zdůrazňujeme a diskutujeme v závěru.
2. Jak se zkoumá paradiplomacie: koncepty, typologie a kategorie
Paradiplomacii lze uchopit různými teoretickými přístupy řady vědeckých disciplín. Mezinárodní vztahy se zapojením substátních jednotek do mezinárodní politiky zabývají pouze sporadicky, přesto lze pro sledování těchto aktivit najít místo v liberální, realistické i reflektivistické teoretické tradici. Rozsáhleji s paradiplomacií pracuje politologie. Jak již bylo uvedeno, výzkum paradiplomacie začal ve federálních státech a právě teritoriální a funkční segmentace kompetencí byla vnímána jako nezávislá proměnná zahraničních aktivit federálních jednotek. Paradiplomacie však nebyla zkoumána pouze v rámci výzkumu federalismu, ale také (především v Evropě) jako důsledek regionalismu a víceúrovňového vládnutí. Samostatnou kapitolou je aktivizace regionů v rámci procesu evropské integrace. Ať už byla chápána jako podíl na víceúrovňovém vládnutí, lobbying nebo participace na přeshraniční spolupráci ve formě euroregionů. Z ekonomických subdisciplín lze na paradiplomacii nahlížet jako na prostředek regionálního rozvoje (pro bližší rozbor Dostál, Kořan 2013).
Na výzkum paradiplomacie tedy lze aplikovat široké spektrum teoretických přístupů a vědních disciplín. Koncepty, typologie a kategorie, se kterými pracovali výzkumníci a výzkumnice paradiplomacie, tento obraz ještě více rozmazávají. Vzhledem k primárně deskriptivnímu – spíše než analytickému – cíli většiny výzkumů, které vědecký zájem o paradiplomacii formovaly, byly koncepty, typologie a kategorie vytvořeny bez ambice vztáhnout je do konkrétní disciplíny či teorie. Jdou tedy často jimi napříč či se objevují bez ohledu na ně.
Jako první lze uvést typologii paradiplomacie vyvinutou Ivo Duchacekem.[3] Ačkoli svoji kategorizaci několikrát terminologicky upravoval[4] (Duchacek 1984, 1990), můžeme hovořit o rozlišení mezi (1) přeshraniční regionální paradiplomacií, (2) transregionální paradiplomacií, (3) globální paradiplomacií a (4) protodiplomacií (Duchacek 1990: 18–27). Přeshraniční regionální diplomacií byly chápány „přeshraniční kontakty – institucionální, formální a především neformální –, které jsou dány zejména geografickou blízkostí a sdílenými problémy a řešeními“ (Duchacek 1990: 18–19). Transregionální paradiplomacií jsou myšleny kontakty a jednání mezi nesousedícími necentrálními vládami ze sousedních zemí (Duchacek 1990: 25). Třetí kategorii, globální paradiplomacii, představují kontakty s různými aktéry ve vzdálenějších zemích (Duchacek 1990: 26). Poslední kategorie, protodiplomacie, zahrnuje „iniciativy a aktivity necentrálních vlád, které jdou ruku v ruce se separatistickými snahami“ (Duchacek 1990: 27). Už z uvedeného stručného popisu je dobře patrný hlavní problém Duchacekovy typologie. Ačkoli první tři kategorie jsou geografické povahy, čtvrtý aspekt je primárně funkcionální. Duchacek sice také u globální paradiplomacie předpokládá výraznější politický motiv, avšak jasnější vysvětlení jeho text postrádá.
Duchacek se věnoval i způsobům, jakými je paradiplomacie vykonávána. Necentrální vlády se podle něj v mezinárodním prostředí prosazují šesti způsoby. Prvním je (1) ustavování stálých misí v zahraničí. Dalšími možnostmi jsou zahraniční cesty, které mohou být realizovány jak na (2) politické, tak (3) na pracovní úrovni. Čtvrtou podobou výkonu paradiplomacie podle Duchacekova výčtu je (4) propagace obchodních a investičních příležitostí a cestovního ruchu. Další možností je (5) vytváření zón zahraničního obchodu [foreign trade zones], avšak žádné bližší vysvětlení této kategorie bohužel Duchacek nepřináší. Poslední formou výkonu paradiplomacie je „účast zástupců necentrálních vlád na mezinárodních konferencích či organizacích, či dokonce při formálním diplomatickém zastoupení v zahraničním hlavním městě“ (Duchacek 1990: 14–15). I zde je patrný určitý limit navrženého vymezení. Zaprvé Duchacek (logicky) vychází ze severoamerické a západoevropské reality 80. let, která se do značné míry odlišuje od dnešních možností regionů. Problematicky a neúplně se jeví tento výčet také ve vztahu s výše zmíněnou teritoriální typologií. Za nejběžnější formát přeshraniční regionální mikrodiplomacie považuje i sám Duchacek improvizovanou a přímou komunikaci těch úředníků, kterých se kompetenčně týká (Duchacek 1990: 20). Při snaze zařadit tuto bazální podobu paradiplomatických kontaktů do typologie však neuspějeme, neboť telefonická a e-mailová komunikace nespadá ani pod kategorii zahraničních cest na pracovní úrovni.
Panayotis Soldatos přinesl do výzkumu paradiplomacie dva koncepty. Zaprvé se jedná o rozdělení paradiplomatických aktivit podle vztahu vůči centrální vládě, zadruhé o motivacích paradiplomacie. Paradiplomatické aktivity ve vztahu k centrální vládě mohou být svojí povahou buď kooperativní, anebo paralelní. Kooperativní dále Soldatos dělí na koordinované federální vládou, anebo společné. Paralelní jsou buď disharmonické (konfliktní), nebo harmonické, které dále mohou nebo nemusí být monitorovány z federální roviny (Soldatos 1990: 38). Toto funkční rozdělení se jeví jako poměrně jednoznačné, avšak hlavním limitem je jeho exkluzivní povaha. V paradiplomatické praxi těžko narazíme na aktéra, jehož zahraniční kontakty by bylo možné bez výhrad zařadit do jedné z uvedených kategorií. Dokonce i jednotlivé iniciativy se mohou vyvíjet a přecházet mezi jednotlivými polohami. Jako ideální typický model se tedy jeví užitečně, při praktické aplikaci může narážet na limity kvůli své vyhraněnosti.
Soldatos se dále zabýval determinanty paradiplomatické činnosti (dle Soldatos 1990: 41–49). Nezávislou proměnou implikující paradiplomacii identifikoval ve třech oblastech – domácí na úrovni federativní jednotky, domácí na federální rovině a vnější. Ke každé z nich vytvořil několik konceptů, které k paradiplomatické aktivitě mohou přispívat. U domácích příčin na rovině federativní jednotky se jedná o (1) objektivní nebo perceptuální segmentaci příslušné federativní jednotky, tedy faktická či domnělá diferenciace, (2) regionalismus či nacionalismus, (3) asymetrie federativních jednotek, kdy některé mají exkluzivnější postavení, (4) růst federativních jednotek, díky kterému přebírají další role včetně těch v zahraniční politice a fenomén „játakysmu“/napodobování[5], při němž některé federativní jednotky následují příklad jiných. Domácí příčiny na federální úrovni jsou podle Soldatose (1) federální chyby a neefektivita, (2) problémy s procesem nation-buildingu, (3) absence institucionálních nástrojů, (4) ústavní nejasnosti a (5) a domestikace zahraniční politiky, tedy provazování zahraniční politiky s tzv. low politics, ve kterých i federativní jednotky hrají důležitou roli. Vnějšími podněty paradiplomacie jsou podle Soldatose (1) globální interdependence, (2) regionální interdependence anebo (3) iniciativy vnějších aktérů. I tento komplexní katalog je však problematický. Třebaže nám dává představu o varietě impulsů vtahujících substátní jednotky do mezinárodní politiky, při vlastní analýze lze předpokládat spíše kombinaci různých faktorů, či – naopak – nepoužitelnost některých z nich v méně federalizovaných zemích.
Na faktory ovlivňující charakter paradiplomacie se v rozsáhlém komparativním šetření zaměřil tým Hanse Michelmanna. Jeho katalog pokrývá primárně domácí faktory a zahrnuje rozvinuté i rozvojové federální státy, což přináší velké množství ovlivňujících proměnných: míru ekonomického rozvoje, etnické a kulturní faktory, širší regionální kontext (povaha sousedních států a příslušnost zemí k regionálním organizacím), historické mezníky, povahu stranického systému, ústavní rozdělení zahraniční politiky mezi rovinami vládnutí, vliv federativních jednotek na sjednávání, uzavírání a implementaci mezinárodních smluv či obecné rozdělení vztahů mezi federativní a federální rovinou vládnutí. Michalmann při výzkumu vycházel z toho, že federální uspořádání implikuje paradiplomatické aktivity (Michalemann 2009: 324–352). Ovšem jednotlivé případy ukázaly, že některé faktory paradiplomacii fakticky ohraničují. Kupříkladu dominance jedné politické strany v Jihoafrické republice nebo povaha režimu v Malajsii omezují zahraniční aktivity subnárodních jednotek, třebaže se jedná o federální státy. John Kincaid přichází s tezí, že skutečná zahraniční aktivita substátních jednotek je umožněna pouze při dostatečné demokratizaci a liberalizaci trhu (Kincaid 2010).
S pozoruhodným náhledem, který dokonce aspiruje na vytvoření univerzální teorie použitelné při různých výzkumech paradiplomacie, přicházejí André Lecours (2002) a Peter Bursens s Janou Deforche (2010). Tvrdí, že vhodným teoretickým přístupem je historický institucionalismus, neboť vytváření subnárodních i supranacionálních institucí a jejich měnící se význam měly zásadní vliv na etablování paradiplomacie. Tyto výzkumy se však opět omezily na země se silnými subnárodními jednotkami (především Belgii a Kanadu), které prošly v posledních letech federalizací anebo dynamickým politickým vývojem (případ Kanady, resp. Québecu). V zemích, ve kterých regionální instituce nejsou příliš silné či se díky krátkému období existence neobjevily kritické křižovatky, jež by určily další vývoj, by byla aplikace této teorie těžkopádná.
Brian Hocking přesouvá pozornost přímo k aktérovi paradiplomacie, jímž je v jeho terminologii necentrální vláda (1999: 17–39). Důraz na aktéra, spíše než na prostředí nebo vztahy, lze chápat jako určitý badatelský posun ve výzkumu paradiplomacie. Není již tak důležité říci, že regiony jsou součástí mezinárodních vztahů, ale jak se v této činnosti projevují. Podle Hockinga by měly být sledovány především (1) cíle a motivace paradiplomacie, (2) rozsah a zaměření, (3) struktura a zdroje, (4) úrovně participace a (5) strategie. Hockingův katalog umožňuje soustředit výzkum na stejná kritéria u substátních jednotek obdařených rozsáhlými i nízkými pravomocemi v zahraniční politice. Nedostatek však lze vidět v absenci podrobnějšího analytického rozřazení v rámci jednotlivých položek. I Hockingův text obsahuje spíše různé příklady a postrádá analytičtější rozdělení.
Volnější kategorie navrhuje také Michael Keating, který nachází politické, ekonomické a kulturní motivace k výkonu paradiplomacie a ve stejných oblastech vidí i prostor pro její realizaci (Keating 1999: 1–15). Jeho náhled na paradiplomacii je tedy funkčně-tematický a umožňuje soustředit se na samotný výkon, spíše než na povahu fenoménu (Duchacek, Soldatos), příčinu (Soldatos) nebo aktéra (Hocking).
Tímto výčtem samozřejmě není vyčerpán seznam možných kategorií a konceptů, podle kterých lze paradiplomacii zkoumat. Jak již bylo řečeno, pravomoci substátních jednotek v zahraničních vztazích se v jednotlivých zemích liší natolik, že se odlišují i přístupy k jejich zkoumání. Právě shrnutím aplikovaných přístupů ke zkoumání české paradiplomacie se bude zabývat další oddíl této studie.
3. Výzkum české paradiplomacie
Výzkum české paradiplomacie začal poměrně pozdě, teprve těsně před vstupem ČR do EU a v souvislosti s ním, neboť byl tímto krokem předpokládán nový impuls k rozvoji zahraničních aktivit krajů a měst (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004). Přitom samostatné zahraniční aktivity měst byly zahájeny bezprostředně po roce 1989 a krajů ihned po jejich ustanovení v roce 2000.
Výzkum české paradiplomacie sledoval poměrně logickou cestu. Nejdříve byla pozornost směrována k identifikaci stavu a rozměru paradiplomacie (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004; Bodnárová 2007), aby byla následně přesunuta na případové studie. Na tomto místě uveďme stať věnovanou paradiplomacii hlavního města Prahy (Řehák 2013). I vzhledem k novosti tohoto tématu se často objevují výzkumy publikované ve formátu disertačních či diplomových prací, což však neubírá na jejich přínosu (např.: Dočkal 2006; Dostál 2011; Havlík 2013; Chlumský 2013; Kučerová 2009; Macková 2013).
První díla snažící se postihnout dominující trendy české paradiplomacii se opírala především o dotazníky adresované většímu množství aktérů. Ve druhé vlně výzkumu české paradiplomacie se bádání opíralo buď o polostrukturované rozhovory či přímé pozorování (nejčastěji formou stáže). Aplikace těchto metod vyplývá i z absence rozsáhlejších knižně publikovaných výzkumů a omezenosti veřejně dostupných informací. Přesto je až zarážející neprostupnost zjištění jednotlivých autorů. Snad jediným výzkumem, se kterým pracují i další autoři, je studie Druláka, Königové a Kratochvíla z roku 2004. Ostatní autoři buď o rozsahu českého výzkumu paradiplomacie neví, nebo ho z nějakého důvodu cíleně ignorují. Následující řádky nás provedou hlavními zjištěními z výzkumu české paradiplomacie a budou diskutovat přínos konceptů a typologií použitých v jednotlivých přístupech, aby došlo k jejich potřebnému propojení a systematizaci.
Přehledová studie výzkumného týmu Ústavu mezinárodních vztahů z roku 2004 se nejdříve zabývala regionalizací, dále vysvětlením paradiplomacie z pohledu čtyř teoretických přístupů disciplíny mezinárodních vztahů (neorealismus, mezinárodní politická ekonomie, neofederalismus a postmodernismus) a typologizací paradiplomacie (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 1–15). Při té se autoři opřeli především o Duchacekovy a Soldatosovy koncepty, které doplnili o rozlišení mezi bilaterální a multilaterální paradiplomacií. Ani toto rozlišení není bezproblémové. Za jednu z forem bilaterální paradiplomacie autoři považují zřizování zastoupení v zahraničí jako např. stálá zastoupení při EU. V tomto bodě se však stírá dichotomie mezi multilaterálním a bilaterálním, a to i z toho důvodu, že pracovníci stálých zastoupení běžně působí v multilaterálním prostředí, ať už se jedná o přípravu podkladů pro práci politiků ve Výboru regionů nebo formální či neformální síťování (Rowe 2011; Tatham 2008).[6]
Role bilaterální a multilaterální paradiplomacie byla jedním ze sledovaných okruhů v této studii. Mezi další patřil vztah regionů a měst k ústředním orgánům, role regionálních aktérů, vliv a význam EU pro českou paradiplomacii a aktérství, které zahrnovalo jak institucionální, finanční a koncepční vybavenost, tak motivy pro její realizaci.
Empirické výsledky ukázaly na slabé interakce mezi ústředními orgány a regiony, které se omezují na vztahy s ministerstvem pro místní rozvoj, ministerstvem vnitra a ministerstvem zahraničních věcí (MZV). Zatímco vztahy s MZV jsou hodnoceny nejlépe, nejkonkurenčnější jsou relace s Ministerstvem průmyslu a obchodu. Poměrně překvapivým zjištěním je skutečnost, že zatímco úředníci vnímají vztahy s ústřední rovinou spíše kooperativně, politici naopak konkurenčně. Přitom paradiplomacie nesleduje cíle, které by byly v rozporu s politikou ústředních orgánů (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 18–20). Vztah k ústředním orgánům sledovala i o tři roky později ve své práci Barbora Bodnárová, která dochází k identickým zjištěním. Ústřední orgány jsou pro zahraniční aktivity regionů buď partneři, nebo zcela irelevantní, a krajská paradiplomacie politiku státu neovlivňuje (Bodnárová 2007: 139). Je však třeba dodat, že Bodnárová ve svých dotaznících cílila pouze na úředníky (Bodnárová 2007: 149), což může způsobovat jisté zkreslení. Navíc rozdíl názorů mezi úředníky a politiky, ke kterým dospěli výzkumníci ÚMV, nelze tímto způsobem potvrdit ani vyvrátit.
U spolupráce s regionálními partnery konstatovali výzkumníci ÚMV značné rezervy, přičemž partnerství se podle nich zaměřovalo především na vzdělávání, kulturu a sport, což jsou oblasti, ve kterých fungovala mezinárodní družební spolupráce i před rokem 1989. Spolupráci se subjekty uvnitř kraje zmiňuje i Bodnárová, která se obšírněji věnovala procesní stránce krajské paradiplomacie. Uvádí, že další subjekty jsou zapojeny jak při navazování kontaktů, tak při samotné realizaci. Podrobnější probádání této roviny však chybí. Výjimku představuje práce Víta Dočkala, který na příkladu Jihomoravského kraje zmapoval zapojování regionálních rozvojových agentur do zahraničních aktivit kraje (Dočkal 2004).
Problematičnost dichotomie mezi bilaterální a multilaterální paradiplomacií jsme již zmínili. Jakkoli vymezení bylo důležité pro vyjádření, zda české kraje navazují bilaterální i multilaterální spolupráci, tato otázka se dnes zdá být již kladně zodpovězena (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 22–27; Bodnárová 2007: 141; Macková 2013: 48–75). Zůstává však otázkou, zda například nižší institucionální zázemí implikuje větší množství multilaterálních partnerství nebo zda nevyhraněné aktivity bruselského zastoupení spadají do bilaterální či multilaterální formy.
Nejrozsáhlejší kategorii tvořilo aktérství zahrnující motivy, institucionální, koncepční a finanční vybavenost (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 28–32). Vyjdeme-li z Keatingovy typologie motivů, identifikoval výzkumný tým ÚMV převahu ekonomických motivů (ekonomický rozvoj regionu v podobě investic, zahraničního obchodu a turistiky; přímá finanční pomoc EU) nad kulturními (kulturní rozvoj regionu), politickými (upevnění regionálního vlivu vůči ústředním orgánům; neschopnost ústředních orgánů hájit zájmy regionu; upevnění regionálního vlivu vůči partnerům na domácí politické scéně) i dalšími (možnost flexibilnější reakce na nabídku spolupráce; přizpůsobení se mezinárodním trendům). Vymezení kategorií v této otázce poukazuje na inspiraci Soldatosovou typologií determinantů paradiplomatické činnosti (srov. Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 50; Soldatos 1990: 41-49).
Důraz na politickou dimenzi nacházejí autoři pouze u hlavního města Prahy, což ve sledované době vycházelo z akcentu koncepčních dokumentů. Na druhou stranu z empirické praxe můžeme silnější politickou dimenzi najít u aktivit Jihomoravského kraje vůči Lichtenštejnsku před navázáním diplomatických styků mezi ČR a porýnským mikrostátem (Dostál 2011), v činnosti Libereckého kraje při řešení územního dluhu vůči Polsku (Kořan 2009: 124) a v bizarní rovině při oficiální návštěvě severokorejského velvyslance v Ústeckém kraji (Janoušek 2013) nebo odmítání přijetí bývalého ukrajinského prezidenta Viktora Janukovyče pražským primátorem Tomášem Hudečkem (TOP 09 2014). I symbolická rovina může mít svůj politický rozměr, jak dokládá skutečnost, že vyvěšování tibetské vlajky je běžným terčem otázek při návštěvách představitelů Čínské lidové republiky v českých městech a krajích (Rozhovor 2011). Politická dimenze vztahů se tedy již neomezuje jen na hlavní město.
Důraz na ekonomický aspekt paradiplomacie krajů je patrný jak primární snahou podnítit regionální rozvoj, tak identifikací partnerů. U krajů jsou nejčastějšími regionálními partnery v oblasti zahraničních vztahů podniky a hospodářské komory (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 53). Chybí však bližší prozkoumání ekonomické paradiplomacie. Výjimku tvoří výše zmíněný výzkum zapojování Regionální rozvojové agentury Jihomoravského kraje a identifikace ekonomické různosti jako motivu pro paradiplomatickou aktivizaci hlavního města Prahy (Řehák 2013).
Kulturní dimenzi paradiplomacie je třeba v českých podmínkách vnímat především v kontextu pořádání mezinárodních kulturních událostí a školních výměnných programů, neboť nelze hovořit o odlišné subnárodní identitě srovnatelné s případy Katalánska, Québecu či Skotska. Tato rovina je sice běžně součástí dohod o spolupráci (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 29) a neziskové organizace i školy jsou vnímány jako partneři při realizaci paradiplomacie (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 53), podrobnější analýza realizace kulturní dimenze paradiplomacie však chybí.
Při otázce institucionální ukotvenosti lze vidět stabilitu českého prostředí. Paradiplomatické aktivity jsou vnímány jako „spíše významné“ (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 62) a příslušné orgány se etablovaly jak v rámci politických struktur, tak u úředníků (Drulák, Königová, Kratochvíl 2004: 30–31; Bodnárová 2007: 143–144). Podrobnější výzkum „řízení“ paradiplomacie však znovu nenajdeme.
4. Další výzkum české paradiplomacie – příklad Jihomoravského kraje
Víme, že krajská paradiplomacie v českém prostředí existuje, že je důsledkem mezinárodních, národních i vlastních procesů, ale tím naše znalosti zatím končí. Z uvedeného přehledu lze vyvodit, že český výzkum paradiplomacie již do značné míry vyčerpal možnosti rigorózního využití zahraničních konceptů, které samy o sobě mají problematický charakter a jsou těžko přenositelné do unitárních decentralizovaných států. Spíše než na strukturu a na otázku konstituce paradiplomatických aktivit lze tedy napřít další výzkumné aktivity k povaze aktérů a aktivitám. Proto navrhujeme pro další zkoumání kombinaci Hockingovy teze o necentrálních vládách jako specifických aktérech mezinárodních vztahů a Keatingovu funkčně-tematickou kategorizaci zahraničních aktivit.
Hocking (1993; 1999) vnímá necentrální vlády jako specifického aktéra mezinárodních vztahů, které se nachází v podobné pozici jako nestátní neziskové organizace, mezinárodní korporace nebo mezinárodní organizace. Všichni tito aktéři se pohybují v oblastech, u kterých stát uvolnil svoji výsadní autoritu. Hocking se tak hlásí k liberální tradici disciplíny mezinárodních vztahů, která pro vysvětlení působení zahraniční aktivity subnárodních jednotek nabízí značný prostor (Dostál, Kořan 2013: 30–31), jenž však doposud není téměř využíván (srov. Feldman, Feldman 1990). Hockingův přístup především upíná pozornost přímo k aktérovi paradiplomacie, spíše než ke vztahu s centrální či evropskou rovinou vládnutí.
Výzkumy sledující zkušenosti federálních zemí, se kterými primárně pracovali Duchacek, Soldatos i Michelmann při vytváření nosných konceptů, nahlížely na necentrální vlády jako na aktéra, který zpochybňuje kompetenci centrální (federální) vlády v zahraniční politice či v některé části zahraniční politiky a snaží se do mezinárodní politiky proniknout jejímu odporu navzdory. Pokud k této snaze nedochází, tkví vysvětlení především v nedokonalém federalismu, jako je tomu v případě Jihoafrické republiky, Argentiny nebo Malajsie (Michelmann 2013: 339–340), nikoli v povaze substátních aktérů samotných.
Český případ je však odlišný. Z doposud realizovaných a výše představených výzkumů je patrné, že pro kraje není politická rovina příliš podstatná. Pokud již s politickou rovinou pracují, snaží se konfliktům s centrální rovinou vyhýbat (Jihomoravský kraj a Lichtenštejnsko) anebo s konflikty pracují eklekticky (primátor Hudeček a případ návštěvy Janukovyče, Liberecký kraj a hraniční dluh). Pozice vlády v zahraniční politice tedy není ani ohrožena, ani ohrožována. Kraje se prosazují v mezích daných platnou legislativou. Svými aktivitami realizují vládnutí v oblastech, ze kterých se stát stáhl, přičemž především se jedná o oblast regionálního rozvoje. Hockingův přístup je tedy vhodným východiskem k výzkumu paradiplomacie v decentralizovaných unitárních státech, jako je Česká republika.
Keatingova bazální funkčně-tematická kategorizace paradiplomacie, jež pracuje s ekonomickou, kulturní a politickou podobou, se následně jeví jako vhodná pro studii aktivit jednotlivých krajů. Při zkoumání jednotlivých aktivit krajů lze sice vycházet z Duchacekova katalogu, avšak na české prostředí je ho třeba vhodně upravit, neboť ve své původní variantě je nepřenositelný. Nejdříve je tedy zapotřebí přistoupit k podrobné deskripci a identifikovat hlavní činnosti krajské paradiplomacie. Pokusíme-li se tento postup demonstrovat na příkladu Jihomoravského kraje, můžeme se zaměřit na následující roviny paradiplomacie.
V ekonomické dimenzi pro nás bude důležitá účast firem, Krajské hospodářské komory Jihomoravského kraje nebo různých inovačních center s krajskou účastí na zahraničních cestách představitelů kraje. Jak je možné vypozorovat z dokumentu Jihomoravského kraje a rozhovorů s úředníky i politiky, je ekonomická paradiplomacie jednou z deklarovaných priorit zahraničních vztahů kraje (Jihomoravský kraj 2012, Rozhovor 2011). S hospodářským rozvojem regionu souvisí i aktivity, ve kterých kraj napomáhá získávat v zahraničí lidské i materiální prostředky nebo zkušenosti pro rozvoj inovativních odvětví. Jedná se především o činnosti Jihomoravského centra mezinárodní mobility, Regionální rozvojové agentury jižní Moravy a Jihomoravského inovačního centra. Do této kategorie je možné zařadit i některé rozvojové činnosti, na nichž kraj participoval, a to především spolupráci s Šumadijským okruhem v Srbsku.
Na pomezí ekonomického a kulturního rozměru paradiplomacie je možné zkoumat propagaci Jihomoravského kraje jako turistické destinace. Zde se jedná především o přehled aktivit v zahraničí, a to ve formě kampaní nebo účastí na kongresech a veletrzích. Kulturní rozměr pokrývá kooperaci středních i vysokých škol, lektoráty českého jazyka, které jsou v některých partnerských regionech díky podpoře Jihomoravského kraje zřizovány, a podporu mezinárodních projektů mládežnického sportu.
Politický rozměr zahrnuje aktivity, ve kterých se Jihomoravský kraj snaží profilovat nad ekonomický a kulturní rámec a komunikuje v politických otázkách s představiteli centrální roviny či zástupci jiných zemí. Jediným, zato velmi důležitým případem ke zkoumání by u Jihomoravského kraje byly vztahy s Lichtenštejnskem. Kraj navázal první kontakty s rodinou Liechtensteinů v roce 2007, tedy ještě před urovnáním česko-lichtenštejnských vztahů, ke kterému došlo až v září 2009. Vzhledem k citlivosti historických otázek a odkazu Liechtensteinů v Jihomoravském kraji se jednalo o aktivity přesahující kulturní a ekonomický rámec.
Limitem výzkumu české paradiplomacie může být nedostatek otevřených zdrojů. Mediální pokrytí zahraničních aktivit krajů je slabé a značně selektivní a soustřeďuje se na kontroverzní otázky, jakými v případě Jihomoravského kraje byly například vztahy s Lichtenštejnskem. V programových a výročních dokumentech se zahraniční aktivity objevují pouze sporadicky. Podobně jako na celostátní rovině se nejedná o klíčové politické téma. Informace poskytované na oficiálních portálech často také nejsou úplné. Výzkumy české paradiplomacie se tedy musí spoléhat na hloubkové rozhovory s aktéry a pracovní dokumenty interní povahy (zprávy ze zahraničních cest, podklady k jednání zastupitelstva, rady, výborů a komisí). Rozhovory a analýzu dokumentů nelze omezit jen na politické orgány kraje. Řada paradiplomatických aktivit je realizována ve spolupráci s příspěvkovými organizacemi nebo institucemi (spolu)zřizovanými krajem. V neposlední řadě je především v ekonomické dimenzi zapotřebí zahrnout svazy a komory, které jsou primárními beneficienty ekonomické paradiplomacie.
Kumulace těchto spíše deskriptivních dat může otevřít další perspektivy výzkumu paradiplomacie. Nabízí se otázky, zda se kraje etablovaly jako politické arény pro zahraniční působení; tedy zda regionální aktéři (svazy, NGOs, podnikatelé, vzdělávací instituce) registrují kraj jako partnera při rozvíjení svých zájmů v zahraničí. V jaké míře tak jednotliví aktéři činní, jak na poptávku reagují politické elity kraje, jak jsou tato partnerství realizována, zda iniciativa vychází primárně z roviny politicko-úřednické nebo od samotných partnerů atp.
V neposlední řadě lze testovat Hockingovu tezi o individualitě necentrálních vlád a jejich chápání jako plně nezávislého aktéra mezinárodních vztahů, který primárně neusiluje o kompetence centrálních vlád v zahraniční politice. Určitou odpověď na vhodnost užití tohoto paradigmatu dá podrobná studie politického rozměru paradiplomacie. Právě
jihomoravsko–lichtenštejnské vztahy mohou posloužit jako předpokládaný nejméně pravděpodobný případ harmonických vztahů mezi státní zahraniční politikou a zahraničními aktivitami kraje, neboť v době navázání vztahů mezi Brnem a Vaduzem nebyla dořešena otázka vzájemného diplomatického uznání obou zemí.
5. Závěr – přínos výzkumu krajské paradiplomacie
Výzkum krajské paradiplomacie v ČR zaměřený na výše uvedené dimenze kromě syntézy jednotlivých aktivit a abstrakce ustálených modelů napomůže zodpovědět i další otázky. Především umožní nahlédnout do realizace krajské politiky (ve smyslu policy). Umožní sledovat, jak vypadá politický cyklus realizace paradiplomacie a kdo paradiplomacii iniciuje – politici a úředníci, anebo další subjekty stojící mimo kraj? Jsou pro některé výše uvedené rozměry paradiplomacie – především pro ekonomický – etablovány specifické politické arény nebo sítě a kdo je jejich součástí? S tím souvisí otázka, kteří aktéři artikulují vůči kraji své požadavky a jak jsou různorodé zájmy krajem agregovány a převáděny do konkrétních výstupů?
Při pohledu na výkon paradiplomacie další výzkumy osvětlí, proč kraje realizují kulturní a politickou paradiplomacii, když nepřináší bezprostřední ekonomické benefity? Jinými slovy, v čem podle krajů tkví jejich přínos? Tato otázka je namístě, zvlášť pokud se nejedná o činnosti, jejichž hybatelem jsou další subjekty, ale přímo krajští představitelé.
V neposlední řadě je důležité nahlížet na vztah paradiplomacie a zahraniční politiky. Je otázkou, zda politická paradiplomatická dimenze doplňuje nebo ohrožuje zahraniční politiku státu. Praktický význam má srovnání ekonomické diplomacie a paradiplomacie. V sílící debatě o posílení podpory exportu mohou být krajské aktivity vhodným doplňkem, který by cílil spíše na malé a střední podniky.
Český výzkum paradiplomacie stojí stále na počátku a neobejde se bez úpravy zahraničních výzkumných přístupů. Další bádání by se mělo upnout k podrobné deskripci paradiplomacie konkrétního aktéra. Následná kategorizace aktivit umožní určit rozsah krajské paradiplomacie a osvětlí i další otázky, kterým jsme se věnovali v závěrečné diskuzi.
Seznam literatury a zdrojů
(Poznámka: Všechny elektronické zdroje ověřeny ke dni 7. 1. 2014)
Bodnárová, B. (2007): „Regionálni aktéri českej zahraničnej politiky.“ In: M. Kořan – M. Hrabálek. (eds.): Česká zahraniční politika. Aktéři, struktura, proces. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 137–152
Bursens, P. – Deforche, J. (2010): Going Beyond Paradiplomacy? Adding Historical Institutionalism to Account for Regional Foreign Policy Competences, The Hague Journal of Diplomacy 5(1–2): 151–171. DOI: 10.1163/1871191x-05010107
Cornago, N. (2000): Exploring the Global Dimensions of Paradiplomacy. Functional and Normative Dynamics in the Global Spreading of Subnational Involvement in International Affairs, on-line (http://www.forumfed.org/libdocs/ForRelCU01/924-FRCU0105-int-cornago.pdf).
Dočkal, V. (2004): „Regionální rozvojové agentury. Aktér transnacionálních vazeb regionálního dopadu.“ In: P. Fiala – O. Císař. (eds.): Obhajoba zájmů a transnacionální vztahy. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 77–103
Dočkal, V. (2006): Regionální politika jako EU jako kolektivní aréna. Disertační práce, Brno: Masarykova univerzita.
Dostál, V. – Kořan, M. (2013): „Paradiplomacie: teoretické uchopení v mezinárodních vztazích, politologii, evropských studiích a regionálním rozvoji.“ Regionální studia 5(2): 29–38.
Dostál, V. (2011): Víceúrovňové vládnutí v zahraniční politice? Urovnání česko-lichtenštejnských vztahů a role Jihomoravského kraje. Diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita.
Drulák, P. – Königová, L. – Kratochvíl, P. (2004): „Podíl obecních a krajských samospráv na zahraniční politice.“ Zpráva z výzkumného projektu, on-line (http://mercury.ethz.ch/serviceengine/Files/ISN/30729/ipublicationdocument_singledocument/d268faed-a52f-4481-8394-13fdead57b38/cs/2004-Pod%C3%ADl+obecn%C3%ADch+a+krajsk%C3%BDch+samospr%C3%A1v.pdf).
Duchacek, I. (1984): „The International Dimension of Subnational Self-Government.“ Publius 14(4):
5–31.
Duchacek, I. (1990): „Perforated Sovereignties. Towards a Typology of New Actors in International Relations.“ In: H. Michelmann a P. Soldatos. (eds.): Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. New York: Oxford University Press, 1–33
Feldman, E. J. – Feldman, L. G. (1990): „Canada.“ In. H. Michelmann – P. Soldatos. (eds.): Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. New York: Oxford University Press, 176–210
Havlík, V. (2013): Česká a německá města ve víceúrovňovém vládnutí regionální politiky EU. Disertační práce. Brno: Masarykova univerzita.
Hocking, B. (1993): Localizing Foreign Policy: Non-central Governments and Multilayered Diplomacy. New York, N.Y.: St. Martin's Press.
Hocking, B. (1999): „Patrolling the 'Frontier'. Globalization, Localization and the 'Actorness' of Non-Central Governments.“ In: F. Aldecoa – M. Keating. (eds.): Paradiplomacy in Action. the Foreign Relations of Subnational Governments. Portland, OR.: Frank Cass, 17–39
Chlumský, M. (2013): Analýza činnosti Zastoupení Pardubického kraje v Bruselu. Diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita.
Janoušek, A. (2013): „Velvyslanec KLDR zavítal do Ústí, vítal ho komunistický hejtman.“ Idnes.cz, on-line (http://zpravy.idnes.cz/hejman-bubenicek-prijal-velvyslance-kldr-fpt-/domaci.aspx?c=A130904_194446_usti-zpravy_cen).
Jihomoravský kraj (2012): Aktualizace strategické vize Strategie rozvoje Jihomoravského kraje 2020. Strategická část, on-line (http://www.kr-jihomoravsky.cz/Default.aspx?PubID=182101&TypeID=7).
Keating, M. (1999): „Regions and International Affairs: Motives, Opportunities and Strategies.“ In: F. Aldecoa – M. Keating. (eds.): Paradiplomacy in Action. the Foreign Relations of Subnational Governments. Portland, OR: Frank Cass, 1–16
Kincaid, J. (2010): „Comparative Observations on the International Activities of Constituent Governments.“ In: F, Requejo. (eds.): Foreign Policy of Constituents Unites at the Beginning of the 21st Century. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis Autonòmics, 15–28
Kořan, M. (2009): „Visegrádská spolupráce, Rakousko, Polsko a Slovensko v české zahraniční politice.“ In: M. Kořan (eds.): Česká zahraniční politika v roce 2008. Analýza ÚMV, Praha, Ústav mezinárodních vztahů, 101–140
Kučerová, T. (2009): Modely zastoupení mezi českými regiony a jejich zástupci v Bruselu. Diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita.
Lecours, A. (2002): „Paradiplomacy. Reflections on the Foreign Policy and International Relations of Regions.“ International Negotiation 7(1): 91–114. DOI: 10.1163/157180602401262456
Macková, E. (2013): Paradiplomacie Kraje Vysočina – kraj jako aktér mezinárodních vztahů. Diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita.
Michelmann, H. (2009): „Conclusion.“ In: H. Michelmann. (eds.): Foreign Relations in Federal Countries. London: McGill-Queens’s University Press, 323–352
Rowe, C. (2004): Regional Represnations in the EU: Between Diplomacy and Interest Mediation. New York: Palgrave Macmillan.
Rozhovor (2011): Rozhovor Mgr. Víta Dostála s pracovníkem Odboru vnějších vztahů Jihomoravského kraje 29. dubna 2011.
Řehák, V. (2013): „Paradiplomacie a hlavní město Praha.“ Politologický časopis 18(1): 69–92. DOI: 10.5817/PC2013-1-69
Soldatos, P. (1990): „An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors.“ In: H. Michelmann – P. Soldatos. (eds.): Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. New York: Oxford University Press, 34–53
Tatham, M. (2008): „Going Solo: Direct Regional Represntation in the European Union, Regional and Federal Studies.“ 18(5): 493–515. DOI: 10.1080/13597560802351523
TOP 09 (2014): „Hudeček: Praha odmítá návštěv u Janukovyče a nechce s ní mít nic společného,“ on-line (http://www.top09.cz/regiony/praha/tiskove-zpravy-a-medialni-vystupy/hudecek-praha-odmita-navstevu-janukovyce-a-nechce-s-ni-mit-nic-spolecneho-14987.html).
How to Research the Paradiplomacy of Czech Regions? Concepts, Models and Possible Applications on the Case of the South Moravian Region
Summary
Paradiplomacy, the foreign activity of non-central governments, is a standard phenomenon of contemporary world politics. It does not occur only in federal and intensely de-centralized countries. Furthermore, paradiplomacy is not limited to regions which contest the division of competences between the regional and national levelsor which have some separatist tendencies. On the contrary, the phenomenon is present also in unitary decentralized countries.
Research into paradiplomacy originated in the United States and Western Europe in the late 1980s and 1990s, when the much-quoted collections edited by Hans Michelmann and Michael Keating were published. We argue that the dominant concepts and categories, which were developed by Hans Michelmann and especially by PanyotisSoldatos and Ivo Duchacek, are not suitable for research into paradiplomacy in unitary decentralized countries. They concentrate on (1) the typology of the nature of paradiplomatic contacts, which is inaccurate; (2) the typology of the content of paradiplomacy, which has developed much since the 1980s and varies a great deal among particular actors; (3) the relationship between paradiplomacy and diplomacy, which is relevant primarily for countries with developed or developing forms of federalism or with assertive regions; and(4) the structural, national, or international independent variables which give rise to the occurrence of paradiplomacy itself. These variables, again, are designed for non-central governments with larger competences.
The introduced concepts and categories are not suitable for research into paradiplomacy in unitary decentralized countries such as the Czech Republic. Interestingly, though, they have been quite popular in Czech research into paradiplomacy, as became clear from the literature review. Despite their lack of suitability, the application of these concepts has, nevertheless, helped to identify paradiplomacy in the Czech regions, to examine external impulses, and to describe the geographical focus of the Czech regions’ external policies. In addition to this, two larger questionnaire-based studies have helped to describe the scope and depth of Czech paradiplomacy. They have revealed some patterns in the Czech regions’ evaluation of the importance of, and motivation for paradiplomacy, both in cooperation with national and regional partners. However, in order to move beyond the simple conclusion that Czech paradiplomacy exists, we need to apply different concepts which are not based on the experience of federalized countries.
We suggest that future research into the paradiplomacy of the Czech regions should use the perspective developed by Brian Hocking. He considers non-central governments as fully independent actors comparable to non-governmental organizations and multinational corporations. Their goal is not to substitute national states in world politics. On the contrary, they fill the space offered to them by national states and pursue their particular interests. Hocking’s approach is based on the liberal tradition of International Relations, which acknowledges the importance of other international actors than national states. Interestingly, this theoretical approach is utilized only rarely by paradiplomacy scholars.
Since Czech regions do not contest the division of competences between the national and regional levels, and do not aim to reform the unitary-decentralized polity, Hocking’s concept seems to be more suitable for research into the paradiplomacy of Czech regions than those developed by Duchacek and Soldatos. Hockings’s theoretical foundations allow us to deal in more detail with the content of particular paradiplomatic activities. The basic divisions between political, economic and cultural paradiplomacy, i.e. the typology developed by Michael Keating, should be also followed. This would make it possible to analyse the political weight ascribed to these domains as well as the resources provided. Moreover, it would allow us to identify the content of paradiplomacy. We may develop Duchacek’s typology of the content of paradiplomacy; however, it must be updated, as he conceived it in the 1980s and the options with respect to communication have developed a great deal since that time. Naturally, this research will be primarily descriptive.
In the particular case of the South Moravian Region, economic paradiplomacy would include foreign business trips co-organized by the South Moravian Region, promotion of the Region as a tourist destination, or the economic development aid provided to the Šumadija District in central Serbia. Cultural paradiplomacy would encompass mainly international cooperation between high schools initiated by the South Moravian Region. Political paradiplomacy would be limited to particular events and proclamations. Oneexception would be the long-standing relationship between South Moravia and Liechtenstein, which was established even before the mutual recognition of the Czech Republic and Liechtenstein. As the number of open sources for such research is very limited, the inquiry must rely on the collection of non-public documents and personal interviews.
What would be the actual benefit of further research into the paradiplomacy of Czech regions? Firstly, it may help to identify relevant stakeholders. We may learn which (business) groups take part in the design of a region’s paradiplomacy. We may also discover whether they form specific (political) arenas or networks. Secondly, we may learn what kinds of actors lobby regional politicians and civil servants in the area of foreign relations and what they ask for. We may discover how these demands are aggregated into particular outputs. Apart from this, we may ask why the regions pursue forms of cultural paradiplomacy which are unlikely to bring direct economic benefits. Finally, we may trace the relationship between state diplomacy and paradiplomacy in particular cases. Attention should be paid not only to occasions when state diplomacy and paradiplomacy contradict each other, but also to cases in which they complement and cooperate with each other. One example would be economic paradiplomacy, which might present a window of opportunity for small and medium-sized businesses, whose needs are unlikely to be fulfilled by economic diplomacy at the national level.
