Středoevropské politické studie – Central European Political Studies Review
ČÍSLO 4, ROČNÍK IV., PODZIM 2002, ISSN 1212-7817 - PART 4, VOLUME IV., AUTUMN 2002, ISSN 1212-7817
GrigoriJ MESEŽNIKOV, VIKTOR NIŽŇANSKÝ (EDS.): REFORMA VEREJNEJ SPRÁVY NA SLOVENSKU 1998 – 2002. SÚVISOSTI, AKTÉRI, VOĽBY, bratislava, Inštitút pre verejné otázky, 2002, 253 s.
Jednou z důležitých součástí transformace všech zemí bývalého východního bloku je reforma veřejné správy. Její průběh provází řada komplikací, často chybí politická vůle k realizaci řady kroků, řada politiků nemá ujasněno, jakým způsobem by měla být reforma provedena, nebo usiluje o zachování statu quo. V debatách je používána řada termínů vytržených z kontextu, s poněkud posunutým významem či přímo s hlubokým nepochopením, především mluví-li se o samosprávě. Země východního bloku nemají zkušenosti se samosprávou v té podobě, do jaké se postupně vyvinula v západoevropských zemích, proto je pochopitelné, že se tendence k vytváření a posilování skutečné samosprávy setkávají s opatrností hraničící s nedůvěrou. Proto lze přivítat všechny počiny odborníků na tuto problematiku, kteří se pokusí vysvětlit některé termíny a přiblížit fenomén samosprávy bez jakéhokoliv zkreslení, které může plynout z toho, že samosprávná funkce byla v období komunistické diktatury přičítána orgánům, které neměly se skutečnou samosprávou nic společného.
S průběhem reformy veřejné správy na Slovensku, především v letech Dzurindovy vlády, a s prvními volbami do krajských zastupitelstev nás seznamuje sborník vydaný Inštitútom pre verejné otázky Reforma verejnej správy na Slovensku 1998 - 2002. Súvislosti, aktéri, voľby, editovaný Grigorijem Mesežnikovem a Viktorem Nižňanským. Obsahuje vedle stručného úvodu sedm studií napsaných editory a čtyřmi dalšími autory. Hlavním cílem bylo podat přehled o tom, jak byla, resp. nebyla využita příležitost k provedení reforem veřejné správy za Dzurindovy vlády, v období, které bylo ve srovnání s předchozími lety nebývale příznivé zásadním reformní krokům.
Viktor Nižňanský ve studii Spoločenský, historický a európsky kontext reformy verejnej správy na Slovensku zdůvodňuje, proč bylo nutné provést reformu veřejné správy po roce 1989, jaké jsou současné trendy ve vývoji veřejné správy v evropských zemích a jakými nedostatky trpělo Slovensko na tomto poli před nástupem Dzurindovy vlády. Převážná část studie je pak věnována kritice reformních kroků po roce 1998, příčinám těchto nedostatků (nevhodný způsob koordinace příprav reformy, postoj části vládní koalice, která při klíčovém hlasování o územním členění podpořila opoziční návrh, nedostatečná informovanost veřejnosti, ze které plynulo malé pochopení a nedostatečná podpora reformním krokům), následuje stručný přehled vývoje územního členění a kritika jiných modelů než vytvoření dvanácti krajů (modely 3+1 a 8) a vyvracení námitek vůči tomuto návrhu. Nižňanského argumenty jsou přesvědčivé, čtenář by k nim ale měl přistupovat opatrně, protože autor v textu hájí svoji koncepci reformy veřejné správy. Přesto působí většina tvrzení objektivně, napadnout by se dala argumentace proti názoru, že model 12 celků je nekompatibilní se státy EU. Autor na podporu své argumentace uvádí v Tabulce 3 na s. 27 srovnání pouze šesti zemí, tří středoevropských, které nejsou členy EU (ČR, Maďarsko, Slovensko) a tří severských, Švédska, Finska a Dánska. Uvedené severské země skutečně mají dle počtu obyvatel regiony srovnatelné i menší než celky navrhované na Slovensku, ovšem jedná se o země s velmi specifickými geografickými podmínkami i s odlišným historickým vývojem. Jako vhodné by se spíše nabízelo srovnání buď se všemi státy EU (jako v Tabulkách 4 a 6), nebo se zeměmi, k nimž má region Slovenska geograficky i historicky blíže. Při tomto řešení Tabulky 3 lze tvrdit, že Nižňanský vybíral země podporující jeho tezi a z komparace úmyslně vynechal ty, které mohly sloužit jako argument stoupencům jiného řešení územního členění.
Studie Jaroslava Piláta Inštitucionálny aspekt reformy verejnej správy stručně rekapituluje vývoj na tomto poli od roku 1989, připomíná počáteční stav (solidní část stati je věnována podrobnému zdůvodnění, proč nelze Národní výbory považovat za orgány samosprávného charakteru, ale pouze za součást státní správy), vznik obecní samosprávy, úvahy o vzniku vyšších samosprávných celků a pokusy o vytvoření nového územního členění v polovině 90. let a na počátku 21. století. Následující pasáž je věnována volebním mechanismům v jednotlivých úrovních samosprávy, kde je pro českého čtenáře zajímavé sledovat odlišnosti od českého prostředí (přímá volba starosty, max. dvanácti-mandátové volební obvody v obcích). Nedostatečně je popsán volební mechanismus při volbách do krajů – autor sice podrobně vypočítává podmínky, které musí splnit politický subjekt nebo nezávislý kandidát, aby se mohl zúčastnit voleb, ale nezmiňuje, zda jsou kandidátní listiny volné či vázané (zda je či není možné hlasovat pro kandidáty různých stran), což je pro popis efektu tohoto volebního mechanismu mnohem podstatnější, než znalost toho, kolik podpisů musí shromáždit strana a nezávislý kandidát, pokud chce v daném obvodě kandidovat. Zbylé dvě části studie jsou věnovány změnám v postavení jednotlivých orgánů veřejné správy a jejich kompetencím. Pilát nevyjadřuje své názory na reformu veřejné správy tak vyhraněně jako Nižňanský, jeho studie je spíše popisná a soustředí se na neutrální charakteristiku právních předpisů souvisejících s problematikou organizace veřejné správy, ale v kritice národních výborů před rokem 1989 a především v textu na s. 78, kde je tvrdě kritizována možnost zabránění realizaci nařízení krajské samosprávy vládou vystupuje jako obhájce důsledné decentralizace a ochrany samosprávy před zásahy státu.
Jaroslav Kling v příspěvku Regionálne súvislosti reformy verejnej správy popisuje změny v pojímání a v realizaci regionální politiky v 90. letech. Regionální politika byla v tomto období vzhledem k neexistenci jiných samosprávných celků než obcí doménou státu, přičemž státní zásahy nebyly efektivní – chyběl jim potřebný právní a koncepční rámec a nesplnily svou úlohu. Autor se staví kriticky k reformě územně-správního členění z roku 1996, v případě vymezení nových okresů sice konstatuje určité pozitivní výsledky, ale nově vymezené hranice krajů považuje z mnoha důvodů za nešťastné (rozbití přirozených regionů, obtížná možnost identifikace obyvatel s vlastním krajem). Řadu nekoncepčních kroků nalézá také v letech Dzurindovy vlády (rozdílné hranice statistických jednotek NUTS II pro různé programy spolupráce Slovenska s EU). Další část příspěvku popisuje vývoj regionální politiky na Slovensku od 2. světové války, v jejímž charakteru (plánování, nevhodná skladba průmyslu, nevhodná poloha hlavních komunikací, klientelismus) nalézá příčiny dnešních problémů. Celkové hodnocení regionální politiky je značně kritické, Slovensku chybí potřebné nástroje, koncepty, nevyhovuje způsob financování, kdy příliš mnoho peněz protéká přes státní rozpočet, přičemž autor neočekává pozitivní trendy v regionální politice, pokud nedojde k reformě financování.
V článku Činnosť politických strán a reforma verejnej správy Grigorij Mesežnikov uvádí nejprve stručný nástin vývoje během let třetí Mečiarovy vlády, kdy se vládní koalice snažila brzdit jakýkoliv rozvoj samosprávy a posilovat pozici státu pomocí reformy územně-správního členění. Poté se věnuje podrobnějšímu popisu vývoje názorů jednotlivých politických stran během příprav reformy v letech 1999 – 2000, přičemž převážnou většinu prostoru věnuje kritice výroků SDĽ. Klíčovou částí studie je popis názorového spektra jednotlivých parlamentních politických stran v roce 2001 těsně před hlasováním o reformě a během hlasování. Pohled autora na jednotlivé subjekty ovlivňující konečnou podobu realizované reformy je různý, do jisté míry podle toho, nakolik se podílely na schválení modelu 8 samosprávných krajů a jak přistupovaly k následnému jednání o kompetencích. Nejkritičtěji je hodnocen postoj SDĽ, Mesežnikov upozorňuje na rozpory v prohlášeních představitelů strany a zpochybňuje či vyvrací některé argumenty použité SDĽ během schvalování reformy. Ke komentování vybírá často křiklavě demagogické výroky. Podobným, jen trochu mírnějším způsobem, jsou popisovány názory Smeru, který na rozdíl od SDĽ hájil model 3+1. Mírněji přistupuje autor k HZDS a SNS, jakoby předem počítal s tím, že se od těchto stran stejně nedalo očekávat nic jiného než to, co činily. Výroky představitelů jsou tedy uváděny převážné většině bez komentářů či pokusů o polemiku, pouze ve větě na s. 141 ”V marci 2001 ”tieňový minister” vnútra HZDS …” působí nepatřičným dojmem použité uvozovky, protože termín stínový ministr bývá běžně používán a jeho uvedení v uvozovkách působí jako snaha o oslabení váhy citovaného výroku. Chování SOP je spíše než negativně hodnoceno jako zmatené, postoje ANO jsou pouze neutrálně konstatovány. Pravděpodobně nejkladněji vyznívá hodnocení SDKÚ a SMK. Obě strany byly obviňovány z podílu na schválení opozičního návrhu územního členění a popis jejich chování vyznívá poněkud jako jejich obhajoba proti těmto nařčením. V případě SDKÚ Mesežnikov kladně hodnotí její orientaci na kompromis a vyjadřuje hluboké pochopení pro její snahu docílit decentralizace i za cenu nepříjemných ústupků, u SMK zdůrazňuje její ”nevinu” za změnu v názorech SDĽ a části SOP (obě strany zdůvodňovaly porušení uzavřených dohod tím, že SMK prosazovala Komárňanskou župu) a velmi pozitivně hodnotí její následný postup, kdy svou taktikou přispěla k rychlému přijetí kompetenčního zákona. Pozice ostatních parlamentních stran, KDH, DS a OKS, jsou zmiňovány bez výraznějších náznaků subjektivního přístupu, je konstatována jejich kritika na adresu Mikuláše Dzurindy za jeho, podle názoru těchto subjektů příliš smířlivý postoj během schvalování reformy, tj. že nespojil návrh modelu 12 krajů s hlasováním o důvěře vládě, nebo návrh nestáhl ve chvíli, kdy bylo jasné, že model 8 krajů má větší podporu.
Marián Velešic ve studii Decentralizácia a samospráva v optike verejnej mienky shrnul výsledky řady výzkumů veřejného mínění týkajících se reformy veřejné správy. Autor přistupuje k získaným výsledkům bez výraznějšího hodnocení, zjištěné spíše konstatuje než komentuje a, maximálně poukazuje na některé ne příliš šťastné trendy patrné ve výsledcích výzkumů. V grafech, schématech a tabulkách je možné sledovat řadu jevů, které nejsou typické pouze pro Slovensko a jen v souvislosti s reformou veřejné správy (pasivní přístup většiny občanů, nedůvěra v pozitivní změny při řešení problémů, které jsou považovány za nejpalčivější, hluboká skepse k možnosti běžného občana iniciovat řešení problému, přestože osobní zkušenosti těch, kdo se pokusily, jsou spíše pozitivní), i typické rozdíly v aktivitě jednotlivých skupin obyvatel, kdy jsou aktivnější lidé s vyšším vzděláním a ve středním věku. Jako výrazné upozornění politické reprezentaci Slovenska (i dalších zemí) působí graf č. 8 na s. 163, který poukazuje na to, že jednoznačná většina obyvatel (66%) se identifikuje se svým přirozeným regionem (i když se předpokládá, že přirozený region nemusí mít v očích všech občanů určitého území stejné hranice), zatímco podíl osob identifikujících se se stávajícími kraji dosahuje pouze 6%. Mají-li občané cítit pocit sounáležitosti se svým samosprávným krajem, bez čeho si lze jen obtížně představit kvalitní fungování samosprávy, musí se s tímto faktorem počítat. Realizace nevhodného územního členění nepřispěje k posílení pocitu sounáležitosti občanů s vytvořeným celkem, ne-realizace reforem a nevytváření samosprávných celků ale také není řešením, pokud nejsme rozhodnuti programově rezignovat na využití či přímo potlačovat regionální identity.
Autorem šesté stati, Politické strany vo voľbách orgánov samospráv vyšších územných celkov je Grigorij Mesežnikov. V úvodu konstatuje trendy a příčiny vzniku předvolebních koalic, kde poněkud zmírňuje až vyvrací názory některých komentátorů, považujících spolupráci SDĽ s opozičními stranami za její odklon od vlády (voličská podpora SDĽ byla v roce 2001 již tak nízká, že spolupráce s ní neslibovala větší přínos). Stručně vysvětluje příčiny nízké volební účasti, vedle jmenovaných by se dalo uvažovat i o vlivu pouze jednodenního hlasování. Podrobněji jsou rozebrány aktivity jedenácti politických subjektů. Klíč k jejich výběru není uveden, ale jedná se buď o strany s parlamentním zastoupením, nebo s vysokou podporou podle tehdejších průzkumů veřejného mínění. Uvedeno je postupné vytváření koalic v jednotlivých krajích, základní problémy, které komplikovaly jejich tvorbu, výsledky stran a jejich hodnocení stranickými představiteli. Autor se věnuje této problematice neutrálně, nezdůrazňuje své osobní preference, což prospívá celkovému vyznění studie, která má čtenáře především informovat o průběhu a výsledcích voleb.
Autorem posledního příspěvku, Regionálne voľby 2001 – analýza výsledkov, je Vladimír Krivý. Jeho text začíná stručným popisem volebního mechanismu do krajských zastupitelstev, ve kterém opět chybí jednoznačná klasifikace volebního systému, tj. není zmíněno, zda kandidátní listiny ve vícemandátových obvodech jsou volné nebo vázané. V zájmu zpřehlednění a ”analyzovatelnosti” sledovaných dat autor neuvádí výsledky jednotlivých stran, ale koalic, které posléze dělí do sedmi ex post vytvořených ”bloků”. Na jedné straně se tím skutečně usnadnila analýza a autor se vyhnul velmi složitému popisu stran, které kandidovaly ve značně odlišných koalicích (což by se týkalo především Smeru), na druhé straně je ale poněkud problematické, že voličská podpora jedné strany ovlivňuje hodnoty v několika různých blocích. Studie obsahuje celou řadu tabulek poukazující na základní trendy ve slovenské společnosti. Např. v souvislosti s běžným hodnocením výsledků krajských voleb stojí za povšimnutí Tabulka 11 na s. 215 (podíl získaných hlasů a získaných mandátů). Podle ní skoro ve všech krajích zvítězily počtem hlasů strany ”pravicového bloku”, který se až na výjimky (účast Smeru v pravicové koalici v Košickém kraji a podíl malých, dnes mimoparlamentních, pravicových strany) skládá ze stran současné vládní koalice, ale při přepočtu na mandáty vzhledem ke specifickému volebnímu mechanismu ztrácí vůči ”bloku HZDS”. Krajské volby na Slovensku byly při hodnocení vzhledem k počtu získaných mandátů považovány za jednoznačný úspěch HZDS a Smeru a za předzvěst jejich úspěchu v parlamentních volbách, který znemožní jiné řešení než účast alespoň jednoho z těchto subjektů ve vládní koalici. Spíše než slabost vládních stran se ale v krajských volbách projevila jejich nedostatečná schopnost jednotného postupu, který umožňoval nejlepší ”zhodnocení hlasů” na mandáty.
Redakční práce při sestavování sborníku je na velmi solidní úrovni, v textu se nachází minimum překlepů (na s. 44 ”odkladá si peniaze na horšie vzťahy” místo časy, na s. 53 ”materské školsky” a na s. 188 je v poměru hlasů koalice HZDS – Směr v Prešovském kraji omylem v závorce uvedena místo Smeru SDĽ). Poněkud problematická je grafická úprava schématických mapek Slovenska. Jelikož v nich někdy figurují 4 i více rozdílných kategorií, jsou některé položky obtížně rozeznatelné (např. v mapách na s. 225 okresy, kde zvítězilo HZDS a okresy, kde zvítězili nezávislí kandidáti, v mapách sledujících míru nezaměstnanosti na s. 111 a 112 splývají 3 pásma nad 14% nezaměstnaností), jako řešení by se nabízelo využití nějakého způsobu šrafování (např. velké černé tečky, které jednoznačně zvýraznily v jedné z map na s. 225 okres Banská Štiavnica, kde na mandáty zvítězil v krajských volbách ”levostředový blok”).
Autoři těch statí, kteří mohli či museli alespoň trochu projevit svůj názor na problematiku samosprávy vystupují ve svých textech jako její přesvědčení stoupenci. Přes tuto patrnou ”podjatost” ale nepůsobí jejich argumenty jako přepjaté či okatě zaujaté. K samosprávě přistupují se znalostí věci, jednotlivé pojmy spojené s problematikou používají v jednoznačných významech s jasně vymezeným obsahem. Jejich způsob argumentace by mohl být vzorem pro obhájce decentralizace v jiných zemích regionu. Seznámení se s jejich příspěvky také čtenáři umožňuje hlubší pochopení souvislostí reformy veřejné správy a důvody, které způsobují její opoždění, kdy strany, které měly možnost ze svých pozic v exekutivě kontrolovat státní správu nechtějí riskovat oslabení této struktury ve prospěch něčeho, co nebylo vyzkoušeno a co by především nebylo možné tak snadno kontrolovat.