Středoevropské politické studie – Central European Political Studies Review

ČÍSLO 2–3, ROČNÍK IV., JARO–LÉTO 2002, ISSN 1212–7817 – PART 2–3, VOLUME 4, SPRING & SUMMER 2002, ISSN 1212–7817

Evropská unie a rozšíření na východ

Zdeněk Sychra

Abstract

The article examines the basic starting points for the eastward enlargement of the European Union (EU). It describes the EU modality and strategy in this process, that is not always motivated by the clear logic and depends on the different views between and within member states about how the EU should develop in the future, including the preferred speed and extent of enlargement, which have implications for institutional and policy changes. The article is engaged also in the problematic aspects of this process.

Key words

European union, eastward enlargement, CEE countries, pre-accession strategy, deepening and widening

Více než jedno desetiletí po zhroucení komunistických režimů v Evropě se intenzivně jedná o integraci deseti států střední a východní Evropy (SVE) společně s Kyprem a Maltou do Evropské unie (EU). Východní rozšíření EU([1]) je po dokončení projektu Hospodářské a měnové unie největším a nejambicióznějším plánem v její historii. Zatímco však vytvoření měnové unie mělo přímý dopad na vnitřní mechanismy EU, samotné rozšíření by mělo být jen vnějším faktorem, který sice dlouhodobě ovlivňuje poměry uvnitř Společenství, ale základní mechanismy nemění. Vstup nových členů nemůže vyvolat změnu pravidel či politik EU a narušit jejich fungování. Nadcházející rozšíření je ovšem v tomto kontextu poměrně výjimečným a specifickým fenoménem.

Žádná dosavadní jednání o rozšíření ES/EU nezahrnovala více než čtyři státy, zatímco nyní se jedná o vstupu až 12 zemí (toto číslo nezahrnuje Turecko, které je sice přidruženým členem a potencionálním kandidátem na členství v EU, ale dosud s ním nebylo zahájeno jednání o členství). V případě přijetí všech zemí by se území EU zvětšilo o více než jednu třetinu a počet obyvatel zvýšil z 375 na 481 milionů (nárůst o 28 %). Všechny země, které se účastnily posledního rozšíření, byly velmi úzce svázány s právním prostorem EU, pěstovaly intenzivní obchodní výměnu a s jejím měnovým systémem byly propojeny někdy úžeji než vlastní členové. Východní rozšíření není možné srovnávat ani se vstupem Řecka, Španělska a Portugalska, ve kterých sice před vstupem vládly autoritářské režimy, ale nebyly zde tak zásadním způsobem narušeny společenské a ekonomické vazby. Poprvé v historii se tak nejedná o přijetí států, které jsou již dlouhá léta politicky součástí západní Evropy. Historie, tradice, kultura, geopolitické postavení, sociálně-ekonomická struktura těchto zemí se od dnešních členů liší, což zahrnuje širokou škálu od bývalých (následnických) komunistických států až po malé ostrovní republiky. Skoro všichni kandidáti na členství budou patřit do skupiny tzv. čistých příjemců, to znamená, že EU bude těmto zemím více přispívat, než budou samy platit do společného rozpočtu.

EU teď stojí před rozhodnutím, které z těchto států budou přijaty jako první.

Tabulka 1: Makroekonomické ukazatele kandidátských zemí

Stát	Počet obyvatel (v mil.)	HDP v mld. EUR (1999)	HDP na 1 obyv. v EUR (1999)	HDP na 1 obyv. jako % průměru EU (1999)	Růst HDP v roce 2000 (%)	Inflace roční průměr 2000 (%)
Bulharsko	8,3	40,6	5 000	23	5,4	10,1
Česká republika	10,3	127,5	12 400	59	3,1	3,9
Estonsko	1,4	11,1	7 700	36	6,6	4,1
Maďarsko	10,1	107,7	10 700	51	5,3	9,8
Lotyšsko	2,4	14,2	5 800	28	5,7	2,6
Litva	3,7	22,8	6 200	29	2,9	1,0
Polsko	38,7	317,6	8 200	39	4,2	10,1
Rumunsko	22,5	127,4	5 700	27	1,6	49,0
Slovensko	5,4	55,4	10 300	48	2,2	12,0
Slovinsko	2,0	29,7	14 900	71	4,5	8,9
Kypr	0,7	11,5	17 300	82	4,8	4,3
Malta	0,4	4,3	11 100	52	4,1	2,6
Turecko	64,3	392,9	6 100	29	5,8	54,9

Pramen: Enlargement Directorate General (http://www.europa.eu.int/comm/enlargement)

Předvstupní integrace a vyjednávací proces

Otevření Evropských společenství státům SVE je dlouhodobý proces, který se uskutečňuje v několika etapách. Hlavním cílem ES byla zpočátku snaha podpořit transformační procesy ve střední a východní Evropě prostřednictvím liberalizace obchodu, finanční pomoci a politického dialogu; přitom ale zároveň odolat prudkému tlaku těchto zemí na plné členství, a problémy související s východním rozšířením zeslabit jejich odsunutím na pozdější dobu.

V důsledku změn ve střední a východní Evropě, které nakonec vyústily v přechod těchto politických systémů směrem k demokracii a tržnímu hospodářství, nabídlo Společenství postkomunistickým zemím jako základní rámec pro kvalitativně novou spolupráci uzavření asociačních smluv, tzv. Evropských dohod. Evropské dohody tvoří jak právní rámec bilaterálních vztahů mezi státy SVE a EU, tak také předpoklad pro samotné členství v EU. Zahrnují podporu obchodu a vzájemnou harmonizaci hospodářských vztahů, institucionalizaci politického dialogu, přizpůsobení práva, závazek vytvářet podmínky pro finanční, kulturní a sociální spolupráci a spolupráci při prevenci kriminality, závazek postupného vytváření zóny volného obchodu na území obou stran a rovněž vytvoření a efektivního fungování asociačních institucí (Mayhew 1998: 44-45). Přitom se v ekonomické oblasti postupuje podle principu asymetrické liberalizace: EU odstraňuje obchodní bariéry (cla, dovozní kvóty) rychleji než státy SVE. De facto tento cíl splnila už v roce 1997 (tato asymetrie je však ze strany EU často vyvažována ukládáním antidumpingových cel na tzv. citlivé komodity, z této liberalizace je navíc vyjmut zemědělský sektor a ústupky Unie k usnadnění zemědělských dovozů jsou minimální). Finanční a technická podpora reformním procesům ve střední a východní Evropě byla poskytnuta prostřednictvím programu PHARE a financováním ze strany Evropské investiční banky.

Asociační dohody byly už dříve uzavřeny s Tureckem (1963), Maltou (1970) a Kyprem (1972). S Tureckem byla vytvořena od 1. prosince 1995 celní unie. První Evropské dohody se státy SVE byly uzavřeny s Maďarskem, Polskem a Československem (1991), následovaly dohody s Rumunskem, Bulharskem a – po rozdělení Československa – s Českem a Slovenskem (1993), s pobaltskými státy (1995) a Slovinskem (1996).

Tabulka 2: Předvstupní integrace kandidátských států do ES/EU

Země	Evropské dohody		Žádost o členství
Země	Podpis	Platnost	Žádost o členství
Maďarsko	prosinec 1991	únor 1994	31. 3. 1994
Polsko	prosinec 1991	únor 1994	5. 4. 1994
Rumunsko	únor 1993	únor 1995	22. 6. 1995
Bulharsko	březen 1993	únor 1995	14. 12. 1995
Česko	říjen 1993	únor 1995	19. 1. 1996
Slovensko	říjen 1993	únor 1995	27. 6. 1995
Estonsko	červen 1995	únor 1998	24. 11. 1995
Lotyšsko	červen 1995	únor 1998	13. 10. 1995
Litva	červen 1995	únor 1998	8. 12. 1995
Slovinsko	červen 1996	únor 1998	10. 6. 1996
	Asociační dohody
Turecko	září 1963	Prosinec 1964	14. 4. 1987
Malta	prosinec 1970	duben 1971	16. 6. 1990
Kypr	prosinec 1972	červen 1973	3. 7. 1990

Pramen: Enlargement Directorate General (http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/europe_agr.htm)

Vzhledem k tomu, že Evropské dohody nabízely asociovaným státům jen nezávaznou perspektivu členství, bylo zásadním rozhodnutím v rozšiřovacím procesu stanovení základních předpokladů nutných pro členství. To se stalo v červnu 1993 na zasedání Evropské rady v Kodani - rozšíření bylo deklarováno jako politický cíl, bylo jasně řečeno, že státy SVE, které si to přejí, se mohou stát členy EU a byly poprvé definovány podmínky členství, které musí každý kandidát splnit, aby byl do Unie přijat. Tyto podmínky, neformálně označované jako kodaňská kritéria, lze rozdělit do tří kategorií: (1) politická: dosažení stability institucí zajišťujících demokracii, existenci právního státu, dodržování lidských práv a práv menšin; (2) ekonomická: existence fungujícího tržního hospodářství, schopnost vyrovnat se s konkurenčními tlaky a tržními procesy uvnitř Unie; (3) podmínky plnění acquis: schopnost brát na sebe závazky vyplývající z členství (převzetí celého právního rámce a závazků EU, vyplývajícího ze systému Unie, tzv. acquis EU), včetně důsledného naplňování cílů politické, hospodářské a měnové unie (The European Commission, DG Enlargement).

Problémem rozšíření tak už nebyla otázka “zda”, ale “kdy” a “kdo”. Zároveň Unie zdůraznila, že důležitý aspekt a v podstatě další podmínku rozšíření představuje samotná schopnost Unie přijmout nové členy, a přitom současně udržet stávající strategii a míru evropské integrace. Rozhodnutím z Kodaně postavila Evropská rada všechny asociované země formálně na stejnou úroveň, čímž se vyvarovala toho, aby explicitně zvýhodnila reformní náskok visegrádských zemí, do té doby nejnadějnějších kandidátů členství (Kreile, nedatováno: 6). Kodaňská kritéria přinesla na jedné straně konkrétně definované předpoklady členství, které představují pro kandidátské státy základní míru jistoty v tom, že k rozšíření vůbec dojde a za jakých podmínek se tak stane, a pro EU možnost rozšiřovací proces libovolně rychle a selektivně ovlivňovat (jako v případě Slovenska nebo Turecka v oblasti politických kritérií). Na druhé straně jsou kritéria tak obsáhle definována, že je lze často libovolně interpretovat (jako v případě objektivně obtížného posouzení, kdy se hospodářství kandidátské země stává fungující tržní ekonomikou) (Breuss 2001: 13).

V prosinci 1997 byla Evropskou radou v Essenu zahájena “předvstupní strategie”, jejímž základem se stala příprava na přistoupení k oblasti vnitřního trhu EU. Tato strategie konkretizovala přístupovou perspektivu a nutila Unii nejenom přesně definovat požadavky na členství, ale také pojmenovat reformy, které je nutné v rámci EU provést, aby bylo možné rozšíření vůbec realizovat. Klíčovým dokumentem pro rozvedení předvstupní strategie se stala Bílá kniha s názvem Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie, kterou schválila v červnu 1995 Evropská rada v Cannes (Bílá kniha: 1995). Jejím cílem bylo definovat priority v oblasti legislativních opatření, která je nutné přijmout v oblasti vnitřního trhu, to znamená, které oblasti práva je třeba pro úspěšnou integraci harmonizovat. Objasňovala rovněž technické a administrativní struktury, které jsou nezbytné pro efektivní zavádění legislativních norem do praxe a také, jakým způsobem má být využita technická pomoc v rámci programu PHARE.

V porovnání s předchozími rozšiřovacími procesy je celkový rozsah legislativy, které se musejí kandidátské země přizpůsobit, nesrovnatelně větší; přitom odpovědnost za právní harmonizaci, její aplikaci a vynucování spočívá výhradně na straně přidružené země. Bílá kniha není součástí vstupních vyjednávání, nemá žádné právní účinky ani nevytváří nové podmínky pro vstup. Neobsahuje ani žádný časový rozvrh pro dosažení tohoto cíle ani žádný kvantifikovatelný plán, podle něhož by bylo možné dosažený pokrok posuzovat, což kritizovali přidružené země s argumentem, že je potom obtížné mobilizovat politickou podporu pro reformy, jež jsou nezbytné pro zahájení přístupových vyjednávání. Evropská komise jako garant rozšíření tvrdila, že je třeba brát v potaz celkovou dynamiku transformace SVE, při které se mohou problémy spojené se začleněním do vnitřního trhu ukázat až v jejím průběhu a kdy je samotný cíl v podobě přijetí pravidel Společenství proměnlivý. Postoj Komise byl rovněž determinován absencí konsensu ohledně institucionálních reforem uvnitř EU nezbytných pro vlastní rozšíření. Strategie Společenství byla vždy propojena vyhlídkou rozšíření jako katalyzátoru reforem, a tak byla vlastní vyjednávání přesunována až do okamžiku, kdy se nutnost rozšíření dostala pod časový tlak. Předvstupní strategie mohla být proto vnímána jako způsob oddalování rozšíření o státy SVE až do doby, než EU dospěje k vlastnímu konsensu ohledně vnitřních reforem (Preston 1997: 202-204).

Termín pro zahájení vstupních jednání přišel teprve na zasedání Evropské rady v Madridu v prosinci 1995. Zatímco Malta a Kypr obdržely příslib, že jednání o jejich vstupu začnou šest měsíců po ukončení mezivládní konference k revizi Smlouvy o EU (konference byla zahájena 29. 3. 1996 v Turínu a ukončena 16.-17. června 1997 v Amsterdamu), musely se země SVE spokojit s veřejně deklarovaným prohlášením o úmyslu tak učinit. Evropská komise byla v Madridu vyzvána, aby předložila v co nejbližším termínu po ukončení mezivládní konference svoje stanoviska k žádostem o členství. Tato stanoviska, fakticky hodnocení jednotlivých přidružených zemí, předložila Komise v červnu 1997 v rámci Agendy 2000. EU si jasně uvědomovala, že přístupová vyjednávání může zahájit teprve tehdy, až bude mezivládní konference úspěšně ukončena. To se stalo v červnu 1997 uzavřením Amsterdamské smlouvy, která revidovala dosavadní smluvní rámec Společenství. Jak se ukázalo, základního cíle připravit EU prostřednictvím institucionálních reforem na budoucí rozšíření dosaženo nebylo. To bylo na jedné straně zklamáním, protože představovalo časovou komplikaci rozšíření, ovšem na druhé straně nepředstavovalo pro instituce Společenství překážku, která by stála v cestě vstupním jednáním. Otevřené záležitosti a sporné otázky byly zahrnuty do Protokolu o orgánech ve vztahu k rozšíření Evropské unie, který byl připojen ke smlouvě.

Záhy po Amsterdamském summitu, v červenci 1997, předložila Evropská komise rozsáhlý dokument Agenda 2000, který navrhoval podrobnou strategii budoucího rozšíření EU([2]) a obsahoval rovněž stanoviska k žádostem o členství deseti přidružených zemí SVE (tzv. AVIS). Komise v Agendě doporučila, aby Unie zahájila vstupní vyjednávání současně s Maďarskem, Polskem, Estonskem, Českem a Slovinskem. Diferenciace mezi kandidáty na členství, která z doporučení vyplývala, vyvolala u ostatních zemí poměrně ostrou kritiku a stejně tak diskuse uvnitř Společenství, zda se mají přístupová vyjednávání zahájit se všemi kandidáty zároveň, nebo je lepší postupovat po skupinách podle stupně jejich připravenosti. Určité kontroverze způsobily rovněž návrhy na změny ve Společné zemědělské politice, strukturální politice a financování Společenství (Kreile, nedatováno: 7).

Rozhodující stanovisko z hlediska zahájení přístupových vyjednávání padlo v prosinci 1997 na zasedání Evropské rady v Lucemburku. Zde bylo rozhodnuto, že EU zahájí se všemi přidruženými zeměmi SVE a Kyprem([3]) rozšiřovací proces, vlastní přístupová vyjednávání ovšem pouze s Kyprem a pěti státy SVE, které doporučila v rámci Agendy 2000 Evropská komise - Maďarskem, Polskem, Estonskem, Českem a Slovinskem. Přístupová vyjednávání byla s těmito zeměmi, označovanými rovněž jako “lucemburská skupina”, oficiálně zahájena 31. března 1998, konkrétní vyjednávání ale začala až za rakouského předsednictví 10. listopadu 1998. Samotný rozšiřovací proces byl posílen o dva nástroje. Tím prvním se stala Evropská konference jako multilaterální fórum zástupců patnácti členských zemí EU a reprezentantů všech přidružených zemí. K prvnímu zasedání došlo 12. března 1998 v Londýně – ovšem bez Turecka, jehož vláda svou účast na konferenci odmítla, protože považovala nezahrnutí země do okruhu účastníků přístupových vyjednávání za nespravedlivou diskriminaci. Jako druhý nástroj byl zřízen institut tzv. přístupových partnerství, který sjednotil všechny dosud samostatně používané předvstupní instrumenty v jeden celek. Jejich cílem je podrobně obsahově i časově rozčlenit celý proces vstupních příprav zvlášť s každou kandidátskou zemí.([4])

Ve své druhé zprávě o dosaženém pokroku kandidátských zemí v procesu přistupování z listopadu 1998 (první byla součástí Agendy 2000, následující jsou vydávány pravidelně každý rok na podzim) představila Evropská komise modifikovanou strategii rozšíření: přístupová vyjednávání by se měla vést se všemi státy, které požádaly o členství, současně (s výjimkou Turecka). Toto doporučení potvrdila v prosinci 1999 v Helsinkách Evropská rada. Tím se k dosavadním šesti zemím připojilo dalších pět států SVE – Bulharsko, Rumunsko, Lotyšsko, Litva, Slovensko – a Malta. Přístupová vyjednávání byla s touto skupinou zemí, označovanou také jako “helsinská skupina”, oficiálně zahájena v únoru 2000, čímž se všechny kandidátské země dostaly formálně na stejnou úroveň a nebyly již členěny do různých preferenčních skupin. Rozhodnutí v Helsinkách umožnilo volnou soutěž mezi kandidáty a predikovalo potencionální možnost každého z těchto států dosáhnout členství v nejbližším časovém termínu, kdy bude rozšíření realizováno.

Vlastní přístupová vyjednávání (negociace) probíhají ve formě celé řady bilaterních rozhovorů na expertní a ministerské úrovni mezi EU a každou kandidátskou zemí, formálně jde ale o mezivládní konferenci mezi členskými státy Unie a kandidátskou zemí. Orgány EU, v tomto případě především Evropská komise, mohou jednat jen v mezích mandátu, který jim členské země udělí. Samotnému vyjednávání předchází (někdy může probíhat současně) tzv. screening, který zahrnuje podrobnou kontrolu národní legislativy a její následné porovnání s acquis EU.([5]) Přístupové vyjednávání není vyjednáváním v klasickém slova smyslu, ale stojí pod imperativem převzetí acquis, jemuž se nelze vyhnout. Dosažení kompromisu je tak přinejmenším pochybné. Jisté prvky lze nalézt pouze v uplatnění přechodných období, i když i zde platí výhrada v tom, že se jedná o kompenzaci obou stran. Rozsáhlé změny, které je v rámci přístupových vyjednávání nutné provést, nejsou výrazem vnitřních politických rozhodovacích procesů ani obvyklých mechanismů řešení společenských a ekonomických konfliktů, a nevycházejí z požadavků, potřeb a zájmů společnosti zprostředkovaných stávajícím politickým systém. Není proto zase až tak překvapivé, že se rozšíření v důsledku této pozice a také v důsledku komplikovanosti, obtížnosti a zdlouhavosti celého procesu nesetkává v zemích SVE s výraznou podporou, a tak je velmi obtížné předvídat, jaké politické a sociální důsledky budou nakonec z opatření a dohod přijatých v průběhu celého rozšiřovacího procesu vyplývat a jak budou nakonec efektivní (srv. Fiala, Pitrová 2001: 17)

Rozšíření EU tak ponechává zatím otevřenou volbu ve třech oblastech - výběru nových členů, data přijetí a formě jejich přístupu (rozsah přechodných období nebo trvalých výjimek). Tyto oblasti na sobě nejsou nezávislé. Čím více kandidátů a čím dříve EU přijme, tím více bude nucena tolerovat značné rozdíly mezi nimi. Naopak čím menší diferenciace mezi nimi bude, tím přísnější bude výběr a tím déle bude trvat předvstupní proces (Dauderstädt, Lippert 1998).

Rozšíření po reformách v Nice

Přístupová vyjednávání jsou v případě východního rozšíření komplikovaná nutností provést v Unii samotné obtížné reformní kroky. To znamená, že vedle úrovně obecného rozšiřovacího procesu a subúrovně přístupových vyjednávání s jednotlivými kandidáty probíhají paralelně jednání na úrovni členských států o prosazení reforem institucionální struktury EU.

Kandidáti rozšíření jsou konfrontováni s nahromaděnou vyjednávací mocí EU. Už v průběhu procesu přistupování je na ně uplatňována metoda cukru (finanční podpora) a biče (neexistence data vstupu), navíc jsou na Unii zcela závislí v tom, že se rozšíření neodvíjí pouze od vlastního reformního pokroku kandidátů, ale také od schopnosti provedení vnitřních reforem. Na základě silně diferenciovaných zájmů členských států, jejichž motivace k rozšíření je velmi rozdílná, a které spojují s reformami Unie rovněž rozdílné cíle, nebyla předvstupní jednání ještě nikdy tak obtížná a zároveň tak asymetrická (Neuss 2000: 52).

Poté, co se v rámci Amsterdamské smlouvy nepodařilo dosáhnout deklarovaného cíle zajistit akceschopnost Unie po dalším rozšíření, mělo ho být napodruhé dosaženo v rámci další mezivládní konference, svolané na rok 2000. Mezivládní konference byla zahájena 14. prosince 2000 a ukončena na summitu Evropské rady v Nice 7.-11. prosince 2000. Jejím hlavním a jediným úkolem bylo dosáhnout dohody o institucionální reformě Společenství. Svolání mezivládní konference nebylo zpočátku jediným východiskem – Protokol o orgánech vzhledem k rozšíření Evropské unie připojený k Amsterdamské smlouvě předpokládal, že v případě vstupu více než pěti zemí postačí odebrat velkým členským státům druhého komisaře a jako odpovídající kompenzaci upravit rozložením hlasů v Radě EU. Tím by Unie reformu institucí opět odsunula a potvrdila obecnou tendenci odložit řešení sporných záležitostí na pozdější dobu. Zrychlení procesu rozšiřování a modifikace strategie na konci devadesátých let, která vyvrcholila na summitu v Helsinkách sloučením lucemburské i helsinské skupiny kandidátů a pohřbením strategie rozšiřování po menších skupinách v delších časových odstupech, učinila ustanovení Protokolu bezpředmětným. Už na summitu Evropské rady v Kolíně nad Rýnem v červnu 1999 bylo rozhodnuto o svolání jediné mezivládní konference, jež se bude zabývat výhradně institucionálními otázkami.

Výsledky mezivládní konference završené dohodou o novém smluvním dokumentu, Smlouvě z Nice, v prosinci 2000 a následně podpisem 26. února 2001([6]) umožnily dosáhnout jednoho ze základních předpokladů rozšíření – prostřednictvím institucionální reformy zachovat akceschopnost Společenství. Vzhledem k nejasnosti, které země do EU vstoupí, počítá reforma institucí s maximální variantou rozšíření, zahrnující všech dvanáct kandidátských zemí. Smlouva řeší institucionální dopad rozšíření přerozdělením vlivu členských států v základním rozhodovacím trojúhelníku Rada – Komise – Parlament. K přerozdělení hlasů dojde také v poradních orgánech, u Evropského soudního dvora a Evropského účetního dvora pouze k jejich navýšení podle pravidla jeden stát jeden hlas. V Protokolu o rozšíření Evropské unie, který je součástí Smlouvy, bylo nově upraveno složení orgánů a rozhodovací postup. Vůbec poprvé během předvstupního procesu byly budoucí hlasy dvanácti kandidátů v jednotlivých orgánech smluvně definovány.

V Radě dojde od roku 2005 k novému vážení hlasů (z dosavadních 87 až na 345), které předpokládá při úsilí dosáhnout přijetí rozhodnutí vytváření širokých koalic. Smlouva přináší také značně komplikovaný mechanismus hlasování v Radě v případě, že se rozhoduje kvalifikovanou většinou: dosažení 71,3 % hlasů; dosažení prosté většiny členských států (pokud se jedná o návrh Komise) nebo 2/3 většiny (v ostatních případech); dosažení 62 % celkového počtu obyvatel EU (na požádání členského státu). Čtyřem největším státům - Německu, Francii, Itálii a Velké Británii - připadá přes značné rozdíly v počtu obyvatel stejný počet hlasů. U ostatních zemí je váha jejich hlasů diferencovaně odstupňována, přičemž se orientuje převážně podle počtu obyvatel. Z hlediska složení Komise Smlouva vymezuje, že od roku 2005 bude každý členský stát disponovat pouze jedním komisařem a současně je velikost Komise omezena na maximálně 27 členů. Poté, co dosáhne počet členů EU dvaceti sedmi, dojde k rotaci, jejíž princip musí jednohlasně přijmout Rada a jenž zaručí rovnou participaci všech členů na jednotlivých oblastech, která Komise spravuje. V případě Evropského parlamentu dochází ke změně rozložení poslaneckých mandátů a zároveň se zvyšuje horní hranice počtu poslanců z dnešních 700 na 732 počínaje 1. lednem 2004. Fakticky tak byl vytvořen předpoklad, aby se nově přijatí členové mohli účastnit voleb do Evropského parlamentu v roce 2004.

Rozdělení počtu mandátů/hlasů v orgánech – především Parlamentu a částečně v Radě – se stalo po jejich zveřejnění předmětem vášnivé diskuse. Zejména kandidátské země se cítily ve srovnání s dosavadními členy nedostatečně zastoupeny, přičemž se jejich kritika při zohlednění rozdělování mandátů/hlasů striktně podle principu počtu obyvatel jeví jako oprávněná (srv. Mandl 2001: 48-79).

Smlouva z Nice odstranila základní problémy bránící rozšíření EU. Přijaté institucionální reformy přitom ale nereorganizovaly celý rozhodovací systém, ale omezily se na nutné minimum. To ovšem představuje z historického hlediska zásadní předěl. Na ostatních diskutovaných otázkách, jako jsou rozšíření oblastí s většinovým rozhodováním, zprůhlednění smluvního rámce, zefektivnění administrativy nebo reforma institutu předsednictví, se členské státy nedohodly. Otevřené problémy, které nebyly dohodou z Nice vyřešeny, by měla zodpovědět příští mezivládní konference plánovaná na rok 2004.

Obecná neschopnost a neochota k provedení reforem během relativně dlouhé doby, kdy probíhá předvstupní proces (tedy nejen v Nice), především v oblasti zemědělské a strukturální politiky, které zásadním způsobem zatěžují společný rozpočet (cca 80 %), znamená, že jejich pozdější prosazení bude ještě obtížnější. Nové členské státy nebudou pravděpodobně patřit k těm, které by iniciovaly, z důvodů vlastních zájmů, to znamená finančních výhod, které jim poplynou z členství, další reformy. K tomu je třeba připočítat fakt, že podle rozhodovacích pravidel ve Smlouvě z Nice bude v rozšířené Unii obtížné najít dostatečnou většinu k jejich prosazení. Rozhodnutí posunout přípravu výše zmíněných reforem na dobu po příštím rozšíření, se proto jeví jako kontraproduktivní.

Důsledky východního rozšíření

Rozšíření vyžaduje od obou stran provedení hlubokých reforem. Ty zatěžují na jedné straně sociální smír v kandidátských zemích, na druhé straně také jednotlivé politiky (úseky činnosti) EU. Aby mohlo dojít k tak velkému rozšíření, musí EU svoje financování přizpůsobit reformám obsaženým v Agendě 2000. Úspěch rozšíření bude do značné míry záviset na finančních transferech na východ. Ekonomický odstup mezi členskými zeměmi a kandidáty je pro rozšiřovací proces silnou zátěží. Žádná země SVE nedosahuje ani přibližně průměrného HDP Unie na obyvatele, kandidáti dosahují přibližně asi jedné třetiny. Drtivá většina regionů SVE bude po vstupu patřit pod cíl 1 strukturální politiky EU, tedy mezi regiony nepřekračující úroveň 75 % průměrného HDP Unie([7]). To povede ještě důraznějšímu uplatnění principu solidarity mezi členskými státy a především určitému testu uplatnění míry této solidarity. Přijetím zřetelně chudších členských států klesne průměrný HDP na obyvatele. Na základě tohoto nového průměru se relativně zvýší životní úroveň v EU a část regionů ze seznamu problematických oblastí podporovaných strukturálními fondy prostě vypadne. Deklarovaného cíle přizpůsobit instituce EU, koncipované původně pro šest zemí, až třem desítkám členských států a zajistit tak akceschopnost Unie, již bylo v Nice dosaženo. Institucionální přestavba přitom bolestně zasahuje do dosavadních vztahů a vytvořených pozic mezi členskými státy, budovaných často prostřednictvím velmi složitých a dlouhodobých kompromisů. Budoucí konflikty jsou proto nevyhnutelné a dokládají je mimo jiné velmi obtížně se rodící společné postoje EU k jednotlivým kapitolám v rámci přístupových vyjednávání, nesouhlas části budoucích členů s rozdělením hlasů/mandátů v orgánech Unie nebo diskuse v kandidátských zemích o “druhořadém” členství.

Do jisté míry je rozšířením ohroženo další prohlubování evropské integrace. Tak velká heterogenita členských států, jakou bude po rozšíření Společenství představovat, povede k napětí, obzvláště tehdy, pokud smluvní pravidla umožní diferenciovaný vývoj uvnitř Unie. Konkrétní představy zemí SVE o cíli a podobě evropské integrace jsou málo známé a/nebo se o nich v napjaté předvstupní atmosféře diskutuje sporadicky. Určitou roli v této záležitosti hraje fakt, že jejich vlastní instituce a politické poměry nejsou ještě dostatečně vyzrálé. V období sovětské dominance viděli dnešní kandidáti národ a národní stát jako krystalizační bod vlastní, antisovětské identity a sebeurčení. Integrace do EU po nich ale požaduje, aby se po desetiletích sovětské hegemoniální moci části své znovunabyté suverenity opětovně vzdaly; tentokrát ve formě dobrovolného rozhodnutí (Neuss 2000: 48). Tento deficit nedostatečného uplatnění znovunabyté svobody rozhodování a státní suverenity, podtržený nerovnovážnou pozicí obou stran při přístupových vyjednáváních, může vést k určitým nacionalistickým tendencím a skepticismu vůči správnosti vstupu do EU, a to jak ze strany politických elit, tak jednotlivých občanů. To může mít různě závažné následky v oblasti vnitřní politiky. Tím nejsou vyloučeny podobné tendence u dnešních členských zemí, i když s jinými příčinami. Jejich občané musí být nejprve přesvědčeni o nutnosti přijmout chudší státy SVE (což představuje finanční zátěž), které disponují levnou a dobře kvalifikovanou pracovní silou (což představuje ohrožení).

To, co se v diskusi o nákladech, reformách a vůbec problémech spojených s rozšiřováním často zanedbává, jsou výhody, které poplynou z rozšíření oběma stranám. Přesměrování obchodní výměny států SVE na Západ, ke kterému došlo po rozpuštění RVHP, vedlo k silnému vzestupu obchodu mezi EU a SVE. Profitovalo z toho především Německo, na které připadá asi polovina celkového obchodu EU se zeměmi SVE. Ale také ostatní státy Společenství, které měly před rokem 1989 se zeměmi SVE zápornou obchodní bilanci, zaznamenaly v této oblasti relativně brzy přebytek (Weise 1997: 13). Podle modelových výpočtů Německého institutu pro hospodářský výzkum (DIW) existuje ještě značný potenciál pro zvýšení obchodu se státy SVE, pokud bude transformační proces v těchto zemích dále pokračovat a povede k výraznějšímu hospodářskému růstu. Přitom by se měla dlouhodobě zvýšit dělba práce v průmyslu. Z pohledu možností, které rozšířená dělba práce přináší v celoevropském měřítku, se posílí také pozice západoevropských podniků v globální soutěži. Žádná z nynějších patnácti členských zemí by celkově neměla pociťovat negativní účinky rozšíření (Weise 1997: 15).

K politicky nejcitlivějším důsledkům východního rozšíření patří přesun pracovní síly ze SVE na západoevropské trhy práce v souvislosti s volným pohybem pracovních sil. Pro Polsko, Maďarsko, Česko, Slovensko a Slovinsko je tento migrační potenciál odhadován ročně na 340-680 tis. osob, při započítání dalších pěti přidružených zemí SVE na 590 až 1,2 milionu. Omezená kapacita západoevropského trhu práce navíc nezakládá důvod pro uplatnění dlouhého přechodného období pro omezení volného pohybu pracovních sil (Weise: 137).

Existují samozřejmě rizika, která nehovoří zásadně proti rozšíření, ale soustředí se na otázku “jak”, to znamená na rámcové podmínky rozšíření. Případné členství států nekvalifikovaných přísně ve smyslu zveřejněných kritérií, by mohlo zásadně změnit charakter EU. Jedná se tedy opět o to, aby byla EU rozšířeníschopná a paralelně schopná další integrace, schopná uvažovat o dalších integračních konceptech. Kritéria vyhlášená v roce 1993 v Kodani mají nejen formálně deklarovaný charakter několika základních podmínek, ale měla by zahrnovat ještě další, přísnější aspekty celého komplexu předpokladů, za kterých je možné rozšíření realizovat. Mezi tyto aspekty podle Michaela Dauderstädta a Barbary Lippert patří: (1) kandidátská země by měla mít v pořádku svoje zahraničněpolitické vztahy a nesledovat zájmy výrazně odlišné od zájmů EU; (2) kandidátská země by se neměla výrazně sociálně (příjmy, nezaměstnanost, životní úroveň) lišit od průměru EU, nebo alespoň výrazně nezaostávat za hodnotami nejslabších členských zemí; (3) orientaci na EU ve smyslu souhlasu s integrací, základními cíli a hodnotami by neměly zastávat pouze politické elity, ale také většina obyvatel kandidátských zemí, což je možné verifikovat prostřednictvím referenda (Dauderstädt, Lippert 1998).

Už z prvního kritéria vyplývá, že při jeho uplatnění by nebylo možné zahájit vstupní vyjednávání s Řeckem bez urovnání jeho napjatého vztahu k Turecku, stejně tak by nebylo možné přijmout Kypr, dokud nebude vyloučena konfrontace s Tureckem. V případě druhého kritéria existují ještě dnes, několik let po vstupu, mezi členskými státy značné rozdíly z hlediska jejich sociálně-ekonomické úrovně, zvlášť markantní při srovnání jednotlivých regionů (rozdíl 191 % mezi nejchudším a nejbohatším regionem vzhledem k průměrnému HDP Společenství). Při uplatnění třetího kritéria je možné se ptát, do jaké míry je relevantní, pokud se vztahuje pouze k okamžiku vstupu do EU. Priority, hodnoty, cíle se postupem doby mění, modifikují, rozšiřují (Hospodářská a měnová unie) nebo různě interpretují (sankce proti Rakousku) a nemusejí se posléze shodovat jak s veřejným míněním, tak rozhodnutím politických elit.

Jak je vidět, problém takto, relativně tvrdě postavených kritérií spočívá v tom, že je nesplňují ani současné členské státy, jak ostatně přiznávají i jejich autoři. Pro EU je samozřejmě ideální, když přistoupí pouze čistí plátci s nadprůměrným HPD bez strukturálních problémů, jak tomu bylo u posledního rozšíření o členy Evropského sdružení volného obchodu. Kandidáty ze zemí SVE by diskvalifikovalo už takové kritérium, které by požadovalo HDP na obyvatele ve výši nejchudší členské země. Schopnost rozšířit se nemůže být proto podmíněna tak tvrdě, protože by k rozšíření nikdy nedošlo. V politicko-institucionální oblasti jsou kritéria obtížně definovatelná, protože se konsensus vytváří velmi těžko. Proces rozšíření musí jít ruku v ruce s akceschopností EU. A EU může zůstat akceschopná tím, že přijme jen kandidáty, kteří jsou kompatibilní s jejími pravidly a mechanismy a tím, že provedené reformy budou dostatečné pro její fungování i po východním rozšíření.

Rovnováha mezi rozšířením a prohloubením

Fenomén rozšiřování je nezpochybnitelnou součástí vývoje ES/EU a jako takový je zároveň součástí rozsáhlého procesu konstituování evropské integrační struktury. Proces prohlubování, kterým ES/EU během svého vývoje prochází tak doprovází proces rozšiřování, přičemž se oba procesy navzájem přirozeně a souběžně ovlivňují. Dynamika obou procesů je rozdílná, závislá na mnoha faktorech, ovlivňována značně komplikovanými proměnnými ovlivňující celkový charakter Společenství. Společným jednotícím prvkem těchto souběžně probíhajících procesů je jejich vzájemná závislost, a to v obou směrech. V podstatě je tak charakter procesu rozšiřování závislý na daném stupni prohlubování vnitřní integrace a stupeň prohlubování ovlivňuje zpětně charakter rozšiřování. Tato vzájemná vazba mezi oběma procesy je velmi zajímavá, protože její důkladná analýza umožňuje porozumět příčinám, procesům, které v EU probíhají a jejich konkrétním výstupům. Obzvláště to pak platí o východním rozšíření, kde nejenže neznáme jeho rozsah a aktéry, kteří se ho zúčastní, ale kde neznáme ani vyjednané podmínky vstupu. Jeho specifičnost tkví ale v tom, že zatímco při předchozích kolech rozšiřování tyto procesy probíhaly víceméně současně, u východního rozšíření předchází prohloubení (pokud ho chápeme jako posun ve vnitřních mechanismech EU) rozšíření. Proces rozšiřování a proces prohlubování se v posledních letech dostaly do takové fáze vzájemné závislosti, že není možné podniknout jeden krok bez druhého. Unie se postupným přistupováním dalších členů sama legitimizuje, což ji zároveň dává podnět k dalšímu rozvoji. Je to do jisté míry strategická past, do které se EU sama vmanévrovala, aniž by na tom měla paradoxně vlastní vinu. Tato past spočívá v tom, že se morálně zavázala k přijetí dalších států, ale chyběla jí snaha změnit svoje vnitřní mechanismy a struktury, bez nichž by bylo rozšíření nerealizovatelné. Najednou se ukazuje, že je velmi obtížné chtít se radikálně rozšířit, ale ne radikálně změnit (srv. Varwick 2001: 9).

Proces východního rozšíření nastínil modifikovanou variantu vztahu rozšíření-prohloubení, která předpokládá protahování rozšiřování do doby, než bude současný proces prohlubování a prosazení reforem uvnitř EU ukončen. Výhodou této strategie je konsolidovaná a akceschopná Unie po ukončení předvstupního procesu. Pro současné členské státy je stabilní EU z hlediska jejich hospodářských a politických zájmů primárním předpokladem, na který má sekundárně navazovat rozšíření o státy SVE, Kypr a Maltu. Vzhledem k provedeným reformám potom neprovází proces integrace dalších států vážnější problémy, které by Unii jako celek ohrožovaly. Obzvláště se pak mohou díky reformám udržet finanční náklady na rozšíření v přijatelných mezích. Nevýhodou této strategie je výrazná ztráta politické důvěryhodnosti, protože implikuje odklon od veřejně deklarovaného a se státy SVE původně sjednaného postupu. Mimoto by nebylo možné cíle reforem a relativní stabilizace EU dosáhnout bez toho, aniž by stále hrozící perspektiva rozšíření vytvářela zřetelný tlak na prosazení reforem (Dauderstädt, Lippert 1998).

Jako možný dopad této strategie je možné pozorovat jisté zklamání na straně států SVE, které může vést ke vnitropolitické diskusi o oprávněnosti bezvýhradné orientace na vstup do EU, ale rovněž k pozitivní kritické diskusi o kladných a záporných aspektech členství, která na počátku 90. let ještě nebyla možná. Taková diskuse je přitom při neexistenci reálné alternativy vůči vstupu do EU více než potřebná.

Poznámky