Středoevropské politické studie – Central European Political Studies Review
ČÍSLO 1, ROČNÍK IV, JARO 2002, ISSN 1212-7817 - PART 1, VOLUME IV, SPRING 2002, ISSN 1212-7817
Ústavní systém Ukrajiny
|
Abstract The article provides an introductory analysis of the current constitutional system of Ukraine. It deals with the structure of the system, describes the status, the roles and the constitutional powers of the state bodies (the President of the State, the Parliament, the Government and the judicial institutions, in particular the Constitutional Court) and clarifies the relations between the individual branches of power. The paper also pays attention to the legal institute of referendum and its usage in political practice. |
|
Key words Ukraine, democratic transition, political system |
Základem ústavního systému postsovětské Ukrajiny je Ústava Ukrajiny (Konstytucija Ukrajiny), schválená ukrajinským parlamentem dne 28. června 1996. Je paradoxní, že ačkoliv podle přesvědčení části ukrajinské intelektuální elity je Ukrajina zemí, na jejímž území vznikla první demokratická ústava v dějinách, jednoznačně oddělující zákonodárnou a výkonnou moc - kozácká ústava Záporožské Síče z roku 1709 - musela Ukrajina ze všech států bývalého Sovětského svazu na přijetí nové fundamentální normy, upravující základy organizace veřejné moci v podmínkách nezávislosti, čekat nejdéle (Duleba 1998: 54).
O základních principech státního uspořádání nezávislého ukrajinského státu bylo přitom oficiálně rozhodnuto již před jeho vznikem: dne 19. června 1991 schválil Nejvyšší sovět Ukrajinské SSR dokument s názvem “Koncepce nové ústavy USSR”, který - záměrně v rozporu s do té doby platným principem “všechna moc sovětům” - určil, že novou formou vlády na Ukrajině má být prezidencialismus. Prezidentská forma vlády však na Ukrajině nenabyla podobu obvyklou v konsolidovaných demokraciích. Po vyhlášení nezávislosti Ukrajinská republika zákonem O právním nástupnictví Ukrajiny převzala státní uspořádání Ukrajinské SSR, založené na ústavě z roku 1978, které pomocí ústavního dodatku doplnila o institut prezidenta. Výsledný stav měl ke skutečnému prezidencialismu daleko. Vznikl spíše jakýsi hybrid mezi systémem sovětské moci, systémem prezidentským a systémem parlamentním, neústrojně kombinující prvky každého z nich:
přímo voleného prezidenta, hlavu státu i šéfa výkonné moci;
prezidentem jmenovaného premiéra a vládu;
právo parlamentu předem schvalovat jmenování premiéra a šesti nejdůležitějších ministrů (obrany, národní bezpečnosti, vnitra, zahraničí, financí a spravedlnosti);
právo prezidenta navrhovat zákony a vydávat v oblasti ekonomických reforem dekrety se silou zákona;
slučitelnost funkcí v legislativě a exekutivě.
Namísto standardní dělby moci tak povstala tři centra: prezident, parlament (Nejvyšší rada) a vláda (kabinet ministrů), jejichž kompetence se překrývaly, činnosti dublovaly a centra se tak vzájemně blokovala. Toto rozložení sil postupně vyústilo v absolutní neefektivnost všech mocenských složek a vnitropolitickou krizi, jejíž sociálně-ekonomické důsledky byly katastrofální.
Krizová situace vyústila v předčasné prezidentské volby. Jejich vítěz Leonid Kučma již ve své inaugurační řeči prohlásil, že nemíní být “slabým prezidentem” a urychlené provedení politických reforem v čele s přijetím nové ústavy, zakotvující prezidentský systém, si vytkl za jeden z hlavních cílů. Ještě na sklonku volebního roku 1994 využil svého práva zákonodárné iniciativy a předložil Nejvyšší radě návrh ústavního zákona O zásadách organizace a fungování státní správy a místní samosprávy na Ukrajině v etapě do přijetí nové ústavy, významně omezující moc parlamentu. Po půl roku trvajících debatách a především pod tlakem pohrůžky vyhlášením referenda o důvěře občanů v parlament a prezidenta (jež by v tehdejší situaci velmi pravděpodobně vyznělo ve prospěch prezidenta a neprospěch parlamentu) se mu dne 7. června 1995 podařilo získat souhlas většiny - nikoliv však kvalifikované většiny – poslanců s upraveným zněním svého návrhu a následujícího dne s předsedou parlamentu podepsal tzv. “Konstituční dohodu”, přiznávající schválenému zákonu sílu ústavního zákona a postavení dočasné “malé ústavy” – s podmínkou, že nová ústava nebude přijata později než za rok.
Konstituční dohoda jakožto výsledek kompromisu mezi prezidentem a parlamentem prohlásila za hlavu státu a šéfa výkonné moci přímo voleného prezidenta, kterému svěřila odpovědnost za vnitřní i zahraniční politiku a dala mu právo bez souhlasu parlamentu jmenovat vládu; zachovala však politickou odpovědnost vlády parlamentu. Z právního hlediska Konstituční dohoda samozřejmě žádné účinky na ústavu Ukrajiny mít nemohla. Nebyla schválena kvalifikovanou většinou a měla nejspíše povahu jakési “smlouvy sui generis” mezi dvěma větvemi státní moci; závazné účinky mohla mít pouze v oblasti politické, nikoliv právní, jak často zdůrazňovali poslanci levicových stran, nazývajíce ji “protiústavním dokumentem”.
Definitivní podobu ukrajinské Ústavy Nejvyšší rada schválila jen s mírným zpožděním oproti lhůtě, presumované Konstituční dohodou. Rok a dvacet dní po jejím podepsání, po bouřlivém 17hodinovém celonočním zasedání a opět pod hrozbou svolání referenda o důvěře nejvyšším orgánům státní moci, přijala Nejvyšší rada dne 28. června 1996 kvalifikovanou většinou Ústavu Ukrajiny, zakotvující státní režim, jehož typickým znakem je:
dominantní postavení prezidenta: prezident je legitimován přímo suverénem, tj. ukrajinským lidem. Je hlavou státu, garantuje státní suverenitu a teritoriální nedělitelnost Ukrajiny, respektování ústavy a lidských a občanských práv a svobod, reprezentuje Ukrajinu uvnitř země i navenek. Není šéfem výkonné moci, avšak disponuje rozsáhlými pravomocemi: mezi nejdůležitější patří právo veta vůči zákonům, schváleným parlamentem a právo vydávat podzákonné právní normy. Kis popisuje úlohu prezidenta jako “všezahrnující” a “mezistrukturální”: prezident “stojí na stráži” mezi mocí výkonnou, zákonodárnou a soudní (srov. Kis)
princip dvojité politické odpovědnosti kabinetu ministrů: vůči parlamentu, který může kabinetu vyjádřit nedůvěru a vůči prezidentovi, který může kabinet podle vlastního uvážení odvolat.
Organizace státní moci, zakotvená v nové ukrajinské Ústavě, tak naplňuje všechny podmínky Duvergerovy klasické definice poloprezidentského režimu: přímo voleného prezidenta, nadaného nezanedbatelnými pravomocemi a vládu, závislou na důvěře parlamentu (Duverger 1992: 142). Podle přesnější typologie Shugharta a Careyho se jedná o variantu prezidentsko – parlamentní formy vlády, ve které na rozdíl od premiérsko – parlamentního režimu není kabinet odpovědný pouze parlamentu, ale zároveň i prezidentovi (Novák 1997: 206).
Prezident
Ukrajinský prezident je volen přímo občany země na pětileté funkční období. Může se jím stát každý občan Ukrajiny, který dosáhl věku 35 let, posledních 10 let trvale bydlí na Ukrajině, má aktivní volební právo a ovládá ukrajinštinu. Funkci prezidenta nelze zastávat více jak dvě funkční období po sobě. Je neslučitelná se zastupitelským mandátem, funkcí v jakémkoliv orgánu státní správy a rovněž s výkonem jakékoliv výdělečné aktivity včetně členství ve správních či dozorčích orgánech podniků, jejichž cílem je dosahování zisku. Po dobu výkonu funkce prezidenta chrání imunita. Parlament jej může sesadit jedině na základě obžaloby z velezrady či spáchání jiného závažného trestného činu anebo rozhodnutím o neschopnosti vykonávat pravomoci ze zdravotních důvodů. Obžalobu prezidenta na základě výsledků mimořádné parlamentní vyšetřovací komise vznáší Nejvyšší rada; o vznesení obžaloby rozhoduje dvoutřetinovou většinou. Po vyjádření Nejvyššího soudu, zda skutek, jehož se měl prezident dopustit, skutečně naplňuje podstatu trestného činu, a po dobrozdání Ústavního soudu o dodržení všech procesních pravidel Nejvyšší rada hlasuje o odvolání prezidenta, přičemž k přijetí pozitivního rozhodnutí je zapotřebí kvalifikované tříčtvrtinové většiny hlasů. Kvůli zdravotním potížím může Nejvyšší rada prezidenta odvolat po vyjádření Nejvyššího soudu Ukrajiny a předložení lékařského posudku rozhodnutím většiny poslanců. Prezident je hlavou státu a reprezentuje Ukrajinu uvnitř země i navenek. Řídí zahraniční politiku a zajišťuje nezávislost a národní bezpečnost státu. V plnění úkolů v této oblasti mu pomáhá Rada národní bezpečnosti a obrany, výkonný orgán, jemuž předsedá a jehož úlohou je koordinace a kontrola orgánů výkonné moci ve sféře národní bezpečnosti a obrany. Ex officio jsou členy Rady předseda kabinetu ministrů, předseda státní bezpečnostní služby, ministr obrany, ministr vnitra a ministr zahraničí.
Mezi nejdůležitější vnitropolitické pravomocí prezidenta patří právo:
jmenování premiéra (se souhlasem Nejvyšší rady) a na jeho návrh dalších členů kabinetu ministrů, šéfů ústředních orgánů státní správy a přednostů oblastních a okresních úřadů; prezident je oprávněn kabinet ministrů kdykoliv odvolat a s kontrasignací premiéra může odvolávat jednotlivé ministry a šéfy ústředních i lokálních orgánů státní správy
zrušit jakýkoliv akt kabinetu ministrů;
na návrh premiéra zakládat, rušit a reorganizovat ministerstva a další orgány státní správy;
vydávat na základě a k provádění Ústavy a zákonů normativní právní akty;
vytvářet konzultativní a poradní orgány k výkonu svých pravomocí;
rozpustit Nejvyšší radu, nesejde-li se po 30 dnů řádného zasedání (s kontrasignací premiéra);
právo zákonodárné iniciativy (prezidentské návrhy zákonů jsou projednávány přednostně);
právo suspenzívního veta vůči zákonům. Prezident může zákon, schválený Nejvyšší radou ve lhůtě 15 dnů bud podepsat a vyhlásit anebo vrátit s připomínkami.(1) Nejvyšší rada může zákon přijmout i přes prezidentovo veto, ale jedině kvalifikovanou (dvoutřetinovou) většinou. Prezident je pak povinen zákon podepsat a vyhlásit ve lhůtě 10 dnů;
právo jmenování soudců na pětileté období;
Další pravomoci prezidenta lze rozdělit do skupin podle toho, zda je oprávněn vykonávat je samostatně, anebo k jejich provádění potřebuje kontrasignaci premiéra a příslušného člena vlády, popř. souhlas Nejvyšší rady:
samostatně prezident rozhoduje o udělování milostí, svolání mimořádného zasedání Nejvyšší rady, vyhlašování konstitučního referenda, vyhlašování referenda na základě lidové iniciativy, jmenování poloviny členů rady Národní banky Ukrajiny, odvolání generálního prokurátora, mobilizaci a vyhlášení výjimečného stavu, předkládání návrhu na vyhlášení válečného stavu Nejvyšší radě, použití ozbrojených sil v případě agrese proti Ukrajině;
kontrasignaci bez souhlasu parlamentu vyžaduje sjednávání mezinárodních smluv, jmenování třetiny Ústavního soudu Ukrajiny, výkon funkce vrchního velitele ozbrojených sil, jmenování a odvolávání vrchního velení ukrajinské armády a dalších ozbrojených složek;
jak souhlas parlamentu, tak kontrasignaci předpokládá jmenování a odvolávání předsedy Antimonopolního úřadu, předsedy Fondu státního majetku a předsedy Státní komise pro televizní a rozhlasové vysílání, přijímání rozhodnutí o vyhlášení stavu ohrožení na Ukrajině a prohlášení části země za zónu ekologické pohotovosti;
se souhlasem parlamentu bez kontrasignace prezident jmenuje generálního prokurátora.
Nejvyšší rada
Nejvyšší rada je kolektivním orgánem, složeným ze 450 poslanců, volených na dobu čtyř let.(2) Protože toto tzv. “ústavní složení” Nejvyšší rady nemusí být vzhledem k volebnímu systému vždy dosažitelné, zakotvuje ukrajinská Ústava, že Nejvyšší rada může pracovat, jsou-li zvoleny alespoň dvě třetiny jejího “ústavního složení” (tj. 300 poslanců). (Potřebná většina, ať už prostá anebo kvalifikovaná, se však vždy počítá z celého “ústavního složení”.)
Poslancem Nejvyšší rady může být zvolen každý občan Ukrajiny, který dosáhl věku 21 let, má aktivní volební právo, v posledních pěti letech trvale obývá území Ukrajiny a nebyl odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu. Funkce poslance je neslučitelná s výkonem jiného reprezentativního mandátu a jakýmkoliv postem v státním aparátu. Poslanci jsou chráněni indemnitou a imunitou; trestně stíhání mohou být pouze se souhlasem Nejvyšší rady. O svůj post může poslanec být připraven (před ukončením funkčního období parlamentu):
právní mocí rozsudku, kterým byl uznán vinným ze spáchání trestného činu;
rozpuštěním parlamentu;
rozhodnutím soudu o inkompatibilitě funkcí;
soudním zbavením způsobilosti k právním úkonům;
ztrátou státního občanství Ukrajiny či trvalým vystěhováním z Ukrajiny.
Nejvyšší rada pracuje v rámci stálých zasedání. Pokud se nedokáže sejít po dobu třiceti dnů řádného zasedání, které začíná vždy první úterý v únoru a první úterý v září, může ji prezident rozpustit. (V žádném jiném případě prezidentu právo rozpustit parlament nepřísluší.) Funkční období Nejvyšší rady však skončí vždy až dnem zahájení prvního zasedání Nejvyšší rady, vzešlé z nových voleb.
Nejvyšší rada je nadána pravomocemi v těchto oblastech:
ústavodárná pravomoc: Nejvyšší rada je jediným orgánem, který je oprávněn přijímat změny ukrajinské Ústavy. O změnách ustanovení, upravujících základní zásady, průběh voleb a referenda a proceduru změn Ústavy může hlasovat jedině na návrh prezidenta nebo minimálně dvou třetin poslanců. Změna je přijata, pokud ji schválí alespoň dvoutřetinovou většinou a následně ji potvrdí konstituční referendum, vyhlášené prezidentem. O změnách ostatních částí Ústavy Nejvyšší rada hlasuje na návrh prezidenta nebo minimálně třetiny všech poslanců. Rozhoduje prostou většinou. Změna je přijata, pokud ji Nejvyšší rada schválí prostou většinou a na následujícím řádném zasedání potvrdí nejméně dvoutřetinovou většinou.
zákonodárná pravomoc: Nejvyšší rada schvaluje prostou většinou zákony, které jí předkládají prezident, poslanci, kabinet ministrů a Národní banka Ukrajiny. Prezident má vůči zákonům suspenzívní veto; parlament může toto veto zvrátit, jestliže nejméně dvoutřetinovou většinou zákon znovu přijme.
kontrolní pravomoc: Nejvyšší rada dává prezidentovi souhlas ke jmenování premiéra a poté schvaluje program kabinetu ministrů, sestaveného prezidentem na návrh tohoto premiéra. Navrhne-li to nejméně jedna třetina poslanců, Nejvyšší rada hlasuje o otázce důvěry vládě. Poslanci mají právo interpelovat členy kabinetu ministrů a představitele státních a samosprávných orgánů, kteří jsou na jejich dotazy povinni odpovědět. Parlament také schvaluje prezidentovo jmenování a odvolání předsedy Antimonopolní komise, předsedy Fondu státního majetku a předsedy Státní komise pro televizní a rozhlasové vysílání, schvaluje prezidentovo jmenování generálního prokurátora a může generálnímu prokurátorovi vyjádřit nedůvěru. Prezident musí každý rok před Nejvyšší radu předstoupit se zprávou o vnější a vnitřní situaci státu.
pravomoc kreační a organizační: Nejvyšší rada volí soudce, třetinu Ústavního soudu Ukrajiny a polovinu Ukrajinské národní rady pro televizní a rádiové vysílání, volí a z funkce odvolává zmocněnce Nejvyšší rady pro lidská práva a polovinu Rady Národní banky Ukrajiny a na návrh prezidenta volí a odvolává předsedu Ukrajinské národní banky a členy Centrální volební komise;
pravomoc v oblasti vnitřní politiky: Nejvyšší rada určuje základní principy vnitřní politiky a schvaluje národní programy ekonomického, vědeckotechnického, sociálního, národního a kulturního vývoje a program ochrany životního prostředí. Schvaluje rozpočet a jeho změny a kontroluje jeho naplňování. Schvaluje strukturu, početní sílu a vykonává dozor nad ukrajinskou armádou, Státní bezpečnostní službou a dalšími ozbrojenými složkami. Má právo rozpustit Nejvyšší radu Autonomní republiky Krym, jestliže Ústavní soud rozhodne, že krymský parlament porušil Ústavu či zákony Ukrajiny;
pravomoc v oblasti zahraniční politiky: Nejvyšší rada ratifikuje a vypovídá mezinárodní smlouvy, na návrh prezidenta rozhoduje o vyhlášení válečného stavu a schvaluje rozhodnutí prezidenta o použití ukrajinské armády v případě ozbrojené agrese proti Ukrajině, rozhoduje o ozbrojené pomoci jiným státům, vyslání jednotek ukrajinských ozbrojených sil na území jiných států a přístupu ozbrojených složek jiných států na území Ukrajiny. Vyhlašuje celostátní referendum o změnách státního území;
autonomní pravomoc: Nejvyšší rada ze svého středu volí předsedu, prvního místopředsedu a místopředsedy parlamentu a také je odvolává. Jako své orgány ustavuje poslanecké výbory a volí předsedy těchto výborů. Výbory připravují návrhy zákonů, a předběžně projednávají otázky, které jsou v působnosti parlamentu. Vedle stálých výborů může Nejvyšší rada zřizovat i mimořádné dočasné komise a na návrh alespoň jedné třetiny poslanců tzv. vyšetřovací komisi pro vyšetření záležitostí veřejného zájmu.
Kabinet ministrů
Vrcholným orgánem výkonné moci na Ukrajině je kabinet ministrů.(3) Jeho politická odpovědnost se ubírá dvěma směry: jak vůči ukrajinskému prezidentovi, tak i vůči Nejvyšší radě. Kabinet ministrů vytváří prezident. Parlamentu musí předložit ke schválení pouze jmenování premiéra - pokud nadpoloviční většina poslanců Nejvyšší rady prezidentovu volbu schválí, ostatní členy kabinetu pak již bez jakékoliv intervence parlamentu vybírá na návrh a s kontrasignací “schváleného” premiéra. Prezident může ze svého uvážení kabinet také sám odvolat, anebo za kontrasignace premiéra vyměňovat jednotlivé ministry. Je-li zvolen nový prezident, kabinet je povinen nabídnout mu svoji demisi.
Pád kabinetu může způsobit i Nejvyšší rada, ztratí-li kabinet její politickou důvěru. Návrh na vyhlášení nedůvěry musí podat alespoň jedna třetina poslanců a parlament jej přijímá prostou většinou. Otázka důvěry vládě však může být parlamentem projednávána pouze jedenkrát v řádném zasedání a nesmí být projednávána ve lhůtě jednoho roku po schválení programu vlády. (Kromě toho může vláda kdykoliv sama podat demisi do rukou prezidenta, který ji může, ale nemusí přijmout.)
Kabinet ministrů se skládá z
předsedy, který řídí činnost kabinetu a nese za ni odpovědnost před Nejvyšší radou;
prvního místopředsedy a tří místopředsedů;
15 ministrů – zahraničí, vnitra, spravedlnosti, obrany, financí, hospodářství, zemědělství, paliv a energetiky, životního prostředí a přírodních zdrojů, likvidace následků čornobylské katastrofy, dopravy, práce a sociální politiky, zdravotnictví, kultury, a vědy a školství.
Úkolem kabinetu je především provádění Ústavy, zákonů a aktů prezidenta, provádění zahraniční i vnitřní politiky státu a příprava realizace státního rozpočtu. Pro provádění těchto úkolů je oprávněn vydávat podzákonné právní normy, které podepisuje premiér.
Na návrh předsedy kabinetu ministrů prezident jmenuje a s jeho kontrasignací (v některých případech i se souhlasem parlamentu) odvolává předsedy dalších ústředních orgánů státní správy. Tato “vláda v širším slova smyslu” je souborem 46 osob a skládá se z:
předsedů státních komisí a dalších ústředních orgánů, které mají postavení komisí: Státní statistické komise, Státní komise pro církevní záležitosti, Penzijního fondu, Národní vesmírné agentury apod.;
předsedů ústředních orgánů výkonné moci se zvláštním statusem: Antimonopolního úřadu, Státní bezpečnostní služby, Fondu státního majetku, Celního úřadu atd.
O počtu ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy, jakož i o jejich struktuře rozhoduje svými normativními akty (s kontrasignací premiéra) prezident. (V rámci prvního stupně administrativní reformy, která má vést ke zvýšení efektivity exekutivy prezident Kučma dekretem z prosince roku 1999 redukoval počet centrálních orgánů z 87 na 46, zřídil instituci Úřadu vlády a celkový počet zaměstnanců rozbujelých ústředních orgánů státní správy snížil na 17.000 osob.)
Nová ukrajinská Ústava zakotvuje moderní třístupňovou soudní soustavu obecných a specializovaných (obchodních a správních) soudů v čele s Nejvyšším soudem Ukrajiny a Ústavní soud jako orgán ochrany ústavnosti. Reforma soudnictví, která podle původních propozic měla být dokončena do konce roku 2001, však zatím příliš nepokročila a ukrajinské soudnictví tak (s významnou výjimkou Ústavního soudu) nadále funguje podle sovětského modelu. Současná ukrajinská soudní soustava sestává z Ústavního soudu, 742 okresních, 27 oblastních a 26 vojenských soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího obchodního soudu. Okresní a oblastní soudy mohou být buď obecné anebo obchodní; obecné soudy mají civilní a trestní oddělení. Soudci (s výjimkou soudců Ústavního soudu) jsou jmenováni prezidentem na lhůtu 5 let a poté voleni Nejvyšší radou na neomezenou dobu.
Na nízké efektivitě a špatné pověsti ukrajinské justice se podílí především tyto faktory:
zastaralý systém, který nezabezpečuje skutečnou nezávislost soudců;
akutní nedostatek financí: např. v roce 1999 byly potřeby Nejvyššího soudu pokryty ze strany státního rozpočtu z 51%, oblastních soudů z 62% a vojenských soudů z 33%);
neschopnost parlamentu schválit nové procesní normy (sovětský trestní řád, který je v zemi používán, např. ani neobsahuje možnost odmítnout výpověď proti sobě či blízké osobě).
Výše uvedené příčiny ústí v nepřiměřeně velké pravomoci exekutivy v soudnictví: např. návrhy na jmenování soudců prezidentu a Nejvyšší radě předkládá a disciplinární pravomoc nad soudci vykonává tzv. Vysoká soudcovská rada, jejímiž členy jsou mimo jiné předseda ukrajinské Státní tajné služby a generální prokurátor. Prokuratuře, jakkoliv nová Ústava předpokládá omezení jejích pravomocí na zastupování zájmů státu v soudním řízení, dohled nad vyšetřováním a kontrolu výkonu soudních rozhodnutí v trestním řízení, zůstalo vinou neexistence prováděcích předpisů zachováno široce definované právo dohledu nad celým soudním řízením; teprve v roce 1997 Ústavní soud rozhodl, že občan musí mít vždy právo odvolat se proti rozhodnutí prokurátora k soudu. Představitelé výkonné moci pak svých oprávnění neváhají využívat k likvidaci svých politických i jiných protivníků.
Nedostatek financí vedle negativního vlivu na efektivitu justice vede i ke korupci - podle údajů Ministerstva spravedlnosti za rok 1997 bylo 135 soudců disciplinárně potrestáno, 22 propuštěno a 5 odsouzeno v souvislosti s úplatkářstvím. Dalším jeho následkem je stále vzrůstající vliv organizovaného zločinu. Nejvyšší rada sice přijala zákon o zřízení speciálních policejních jednotek pro ochranu soudců a účastníků řízení, kvůli nedostatku financí však nebyl proveden.
Patrně jediným nezávislým a efektivně fungujícím soudním tělesem na Ukrajině je Ústavní soud. I když jeho vznik byl předpokládán již zákonem o Ústavním soudu z roku 1992, poté potvrzen v Konstituční dohodě mezi prezidentem a parlamentem z roku 1995, v kompletní sestavě začal fungovat až na podzim roku 1997. Ukrajinský Ústavní soud sestává z 18 soudců, z nichž 6 jmenuje prezident s kontrasignací premiéra a ministra spravedlnosti, 6 volí Nejvyšší rada a 6 Soudcovský sjezd. Člen Ústavního soudu nemusí být profesionálním soudcem, postačuje, má-li ukončené vysokoškolské právní vzdělání, věk více jak 40 let, alespoň desetiletou právní praxi, posledních 20 let bydlí trvale na Ukrajině a hovoří ukrajinsky. Funkční období soudce Ústavního soudu činí 9 let; nikdo nemůže být ústavním soudcem více jak jedno funkční období.
Mezi hlavní pravomoci Ústavního soudu patří:
posuzování ústavnosti zákonů a jiných aktů Nejvyšší rady Ukrajiny, prezidenta, kabinetu ministrů a Nejvyšší rady Autonomní republiky Krym;
Návrh na posouzení ústavnosti těchto aktů je oprávněn k Ústavnímu soudu podat prezident Ukrajiny, skupina nejméně 45 poslanců Nejvyšší rady Ukrajiny, Nejvyšší soud, zmocněnec Nejvyšší rady pro lidská práva a Nejvyšší rada Autonomní republiky Krym.
posuzování ústavnosti procedury obžaloby prezidenta ze spáchání velezrady;
K rozhodnutí otázky ústavnosti impeachmentu může Ústavní soud vyzvat prezident a kabinet ministrů.
závazná interpretace Ústavy a zákonů;
Žádost o interpretaci předpisů může podat prezident Ukrajiny, skupina nejméně 45 poslanců Nejvyšší rady Ukrajiny, Nejvyšší soud, zmocněnec Nejvyšší rady pro lidská práva, Nejvyšší rada Autonomní republiky Krym a další orgány státní správy a lokální samosprávy. Je-li to nutné pro zabezpečení realizace či obrany ústavních práv a svobod občanů, fyzických a právnických osob, může Ústavní soud o závaznou interpretaci požádat i kterýkoliv ukrajinský občan, cizinec, bezdomovec i právnická osoba. Ústavní soud může legislativní a jiné akty prohlásit za neústavní, pokud odporují Ústavě anebo jestliže při jejich přijímání nebyla dodržena procedura, v Ústavě zakotvená. Prohlášením za neústavní ztrácí takovéto akty jakoukoliv právní sílu.
Přímá demokracie a institut referenda
Ukrajinský právní řád referendum definuje jako “institut, jehož prostřednictvím občané Ukrajiny mohou přijímat zákony a jiná rozhodnutí státní důležitosti”. Přímá účast lidu na legislativním a rozhodovacím procesu, byla ovšem v ukrajinské politické realitě vždy vnímána ne jako standardní metoda realizace suverenity lidu, ale jako hrozba, a proto používána jako oblíbený prostředek politického nátlaku: referendem o vyhlášení nedůvěry vyhrožoval prezident Kučma Nejvyšší radě v době konstituční krize, odvoláním pomocí referenda naopak často hrozili prezidentu Kučmovi komunističtí poslanci.
Od doby referenda o státní nezávislosti Ukrajiny, které proběhlo na konci roku 1991, se však nikdo tohoto institutu neodvážil skutečně využít. Až prezident Kučma, chtěje vyřešit patovou politickou situaci mezi ním a Nejvyšší radou, k tomuto prostředku v roce 2000 sáhl. Rozhodl se využít referenda k rozpuštění parlamentu, posílení svojí pozice vůči němu a dosáhnou s jeho pomocí zakotvení těchto změn v Ústavě.
Tehdy se ukázalo, že referendum až tak účinnou zbraní není. Zákon o referendu, který pochází z roku 1991, byl totiž významně derogován Ústavou z roku 1996; prezident může vyhlásit referendum pouze v případě, jedná-li se o tzv. konstituční referendum, ex post potvrzující návrh zákona, pozměňujícího Ústavu v jejích základních principech, který byl již předtím schválen kvalifikovanou většinou Nejvyšší rady, anebo o referendum na základě předchozí lidové iniciativy. I když se tento požadavek podaří naplnit např. vyprovokováním “spontánní” lidové iniciativy za uspořádání referenda, vzhledem ke skutečnosti, že Ústava pro přijímání ústavních dodatků obligatorně zakotvuje schválení kvalifikovanou většinou Nejvyšší rady, nemůže být rozhodnutí ukrajinského lidu (týká-li se ústavních změn) uvedeno v život, dokud není touto procedurou přijato. Nejvyšší rada je sice rozhodnutím, přijatým v referendu, vázána, neexistuje však žádný způsob, jak parlament sankcionovat, pokud dodatek k Ústavě, toto rozhodnutí provádějící nepřijme. Podobně ovšem Ústava omezila i pravomoci Nejvyšší rady. Zatímco text zákon o referendu jí dává možnost vyhlásit referendum o odvolání prezidenta z funkce, Ústava jí umožňuje svolat referendum jedině v případě rozhodování o změnách státních hranic. Využívání referenda pro vyhlašování nedůvěry jednotlivým orgánům, jakkoliv na základě lidové iniciativy, pak ukrajinský Ústavní soud označil přímo za neslučitelné s principy ústavního řádu Ukrajiny.
Ukrajinští občané mohou pomocí referenda schvalovat Ústavu a dodatky k Ústavě, přijímat, měnit či rušit zákony nebo jejich jednotlivá ustanovení a přijímat rozhodnutí, determinující obsah Ústavy, zákonů a dalších legislativních aktů. Rozhodnutí přijatá v referendu jsou závazná a mohou být zrušena opět pouze cestou referenda. Z této zásady se vymykají rozhodnutí přijatá v tzv. konzultativním referendu, které je vlastně jakýmsi “celostátním výzkumem veřejného mínění”. Jeho výsledky mají pouze politickou závaznost, přijme-li však Nejvyšší rada legislativní akt, který je s nimi v rozporu, musí tak učinit nejméně kvalifikovanou (dvoutřetinovou) většinou.
Referendum je jediným možným prostředkem pro změnu hranic Ukrajiny, její připojení do federativních či konfederativních struktur a vystoupení z nich; referendum je také obligatorní pro schválení dodatků k částem Ústavy, týkajícím se jejích základních zásad. V referendu naopak nesmějí být řešeny záležitosti, spadající do působnosti soudů či prokuratury, otázky udělování amnestie a milostí, daní a rozpočtu.
Referendum vyhlašuje:
Nejvyšší rada, jde-li o referendum o změně hranic Ukrajiny;
prezident, jde-li o tzv. konstituční referendum (o návrhu zákona, pozměňujícího Ústavu v jejích základních principech, který byl již předtím schválen kvalifikovanou většinou Nejvyšší rady) anebo o referendum na základě lidové iniciativy.
Referendum o otázce, jejíž řešení bylo přijato referendem, lze zopakovat nejdříve po 5 letech. Podmínkou platnosti referenda je volební účast alespoň 50% osob, které mají právo v referendu hlasovat.
Hlasovat v referendu může každý ukrajinský občan, který nejpozději v den konání referenda dosáhne věku 18 let, má na Ukrajině trvalé bydliště a nebyl soudně zbaven způsobilosti k právním úkonům. Nejedná-li se o referendum konstituční či o otázce změny hranic (které vyhlašuje přímo prezident resp. Nejvyšší rada), začíná procedura referenda tzv. lidovou iniciativou. To znamená, že nejméně tři miliony občanů, kteří mají právo v referendu hlasovat, musí podepsat petici s požadavkem svolání referenda o určité otázce, přičemž podpisy musí být získány nejméně v 18 různých oblastech a z každé oblasti jich musí pocházet alespoň 100 000. Podpisy sbírají minimálně dvacetičlenné “iniciativní skupiny pro podporu referenda”, registrované u Ústřední volební komise. Kampaň “pro” anebo “proti” svolání referenda mohou vést politické strany, občanské organizace i jednotliví občané, organizace a činnost iniciativních skupin však nesmí být financována státními orgány.
Získají-li iniciativní skupiny dostatečný počet podpisů a nerozhodne-li Ústřední volební komise, že podpisy jsou neplatné, prezident rozhodne o vyhlášení referenda. Procedura referenda, kterému nemusí předcházet lidová iniciativa, počíná přímo rozhodnutím prezidenta či Nejvyšší rady o vyhlášení referenda.
Organizaci referenda řídí hierarchicky uspořádané komise: Ústřední komise pro referendum (30 členů), teritoriální komise pro referendum (9-19 členů) a okrskové komise pro referendum (5-19 členů). Ústřední komisi pro referendum sestavují nejméně měsíc a půl přede dnem konání referenda na návrh politických stran a hnutí, občanských sdružení a iniciativních skupin Nejvyšší rada Autonomní republiky Krym a zastupitelstva oblastí a měst Kyjeva a Sevastopolu.
Teritoriální a okrskové komise jsou obdobně vytvářeny příslušnými orgány místní samosprávy (oblastními a místními zastupitelstvy). Jako pozorovatelé se zasedání komisí mohou zúčastnit zástupci masmédií, orgánů veřejné moci, politických stran a občanských sdružení. Rozhodnutí volební komise lze zvrátit výrokem rozhodnutí volební komise vyššího stupně; proti rozhodnutí Ústřední komise pro referendum se nespokojení občané mohou odvolat k soudu.
Kampaň “pro” anebo “proti” schválení otázek, předložených v referendu musí skončit nejpozději den před konáním referenda. Zákon nijak nezakazuje představitelům státu a orgánů veřejné moci na této kampani participovat, pouze stanoví, že “veškeré aktivity státu a veřejných orgánů, týkající se referenda, mají být prováděny otevřeně a veřejně”.
Hlasování probíhá tak, že občané zaškrtávají možnosti ANO nebo NE, uvedené u otázek na hlasovacím lístku, vytištěném v ukrajinštině, popř. v jiném jazyku, kterým hovoří obyvatelé daného okrsku. Po ukončení hlasování okrsková komise sečte hlasy a vyhotoví protokol, který předá nadřízené komisi. Teritoriální komise výsledky zkontroluje, zkompletuje a postoupí Ústřední komisi. Ta je povinna konečný výsledek referenda vyhlásit do 10 dnů po dni konání referenda.
Závěr
Více jak deset let po vzniku nezávislého ukrajinského státu a téměř sedm let po přijetí nové ústavy stále ještě nelze Ukrajinu zařadit mezi konsolidované demokracie. Reálné fungování ukrajinského státu téměř “čítankově” naplňuje nejméně dva ze znaků, které jsou podle Linze a Stepana charakteristické pro poloprezidentské režimy států bývalého SSSR (Linz, Stephan 1996: 398 – 400):
dvojitá kontrola kabinetu ze strany prezidenta a parlamentu je zdrojem nestability a konfliktů mezi legislativou a exekutivou, které mají prezidenti tendenci řešit nedemokratickými postupy. Prezident Kučma k takovému prostředku sáhl v dubnu 2000, kdy vyprovokoval referendum o vyjádření nedůvěry stávajícímu parlamentu a o změnách Ústavy, vedoucím k možnosti měnit Ústavu prostřednictvím referenda, oprávnění prezidenta rozpustit parlament na základě referenda o nedůvěře ukrajinského lidu v parlament, zrušení poslanecké imunity, přiznání prezidentovi práva rozpustit parlament, jestliže do měsíce nevytvoří většinu anebo do 3 měsíců neschválí rozpočet, redukci počtu poslanců Nejvyšší rady z 450 na 300 a přetvoření Nejvyšší rady v dvoukomorový parlament. V této situaci velmi razantně zasáhl Ústavní soud, který otázky o rozpuštění současného parlamentu a o zakotvení možnosti měnit Ústavu prostřednictvím referenda a možnosti vyhlásit nedůvěru parlamentu referendem v Ústavě prohlásil za neústavní (porušující ústavní princip, že orgány státní moci vykonávají své pravomoci jedině v mezích, zakotvených v Ústavě a v souladu s principy právního státu a ohrožující základy ústavního řádu Ukrajiny a lidských a občanských práv) a rozhodl, že rozhodnutí o zbývajících otázkách, přijatá v referendu, musí být poté potvrzena schválením kvalifikovanou většinou Nejvyšší rady;
nepříznivý vliv instituce “silného” prezidenta na rozvoj stranicko-politického systému, ještě zvýrazněný prezidentovou neutralitou. V podmínkách ukrajinské politické reality nejsou politické strany určujícími aktéry politického života. Každý třetí poslanec Nejvyšší rady není členem žádné politické strany a ani “první dva” se tímto faktem necítí být nijak vázáni. Parlament není schopen zformovat stálou majoritu, komunikace mezi kabinetem a Nejvyšší radou vázne a přijetí norem zásadního významu bývá proto zablokováno. Duvergerovo metaforické přirovnání koexistence neutrálního prezidenta a parlamentu bez většiny v poloprezidentském režimu k situaci “slepce a paralytika” je pak v ukrajinském případě skutečně namístě (Novák 1997: 216).
Poznámky
|
1) |
Pokud prezident zákon v uvedené lhůtě nevrátí, má se za to, že jej schválil a je povinen jej podepsat a vyhlásit. |
|
2) |
Volební systém pro volby do Nejvyšší rady není zakotven v Ústavě, ale upravuje jej speciální zákon. Zatímco první parlamentní volby v historii nezávislého státu proběhly v roce 1994 s použitím dvoukolového většinového volebního systému, pro druhé parlamentní volby byl zvolen smíšený systém: jedna polovina Nejvyšší rady byla volena v rámci celého území státu jakožto volební jednotky proporcionálním systémem za použití Hareovy formule a systému největšího absolutního zbytku, druhá polovina v rámci 225 jednomandátových obvodů jednokolovým většinovým systémem s podmínkou relativní většiny získaných hlasů. |
|
3) |
Kabinet ministrů není vytvářen na koaličním principu a neodráží stranické spektrum Nejvyšší rady. První léta po vzniku nezávislé Ukrajiny byli všichni členové kabinetu bezpartijní. Prvním ministrem, který byl zároveň členem politické strany, se stal J. Kostenko (Ruch), prvním premiérem V. Pustovojtenko (Lidově demokratická strana). |
|
|
|
Bojko, O., Goněc, V.: Nejnovější dějiny Ukrajiny, Brno, Jota 1997. |
|
Duleba, A.: Koniec súčasnej strednej Európy? Ukrajina a Slovensko po prvej vlně rozšírejia NATO, Bratislava, Inštitút pre verejné otázky, 1998 . |
|
Duverger, M.: A New Political System Model: Semi – Presidential Goverment, in.: Lijphart, A. (ed.): Parliamentary versus Presidential Goverment, Oxford, Oxford University Press 1992. |
|
Chojnowski, A.: Ukraina, Warszawa, TRIO 1997. |
|
Karlins, R.: Explaining Regime Change in the Soviet Union, Europe - Asia Studies 1/1994, s. 29-46. |
|
Kis, T. I.: Typologične porivnjanja system ta intytut prezydenta v konstytuciji Ukrajiny: typologine vyznačenja zmist, University of North London. (http://www.unl.ac.uk/ukrainecentre/WP/9.html). Ověřeno k 14.2.2002. |
|
Klokočka, V.: Ústavní systémy evropských států, Praha, Linde 1996. |
|
Kubát, M.: Politický režim a konsolidace demokracie v postkomunistické Evropě a postovětském prostoru, Politologický časopis 2/2000, s. 131-143. |
|
Kuzio, T.: Ukraine. State and nation building. London, New York, Routlege 1998. |
|
Linz, J., J., Stepan, A.: Problems of Democratic Transition and Consolidation, Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe, Baltimore and London, The John Hopkins University Press 1996. |
|
Lutyshyn, N.: Transitions to Democracy in Ukraine: Reality and Prospects, Dumala, A., Ziemowit, J. P. (eds): The Future of East-Central Europe, Lublin, Maria Curie-Sklodowska University Press 1996. |
|
Novák, M.: Systémy politických stran, Praha, Sociologické nakladatelství 1997. |
|
Prizel, I.: Ukraine between proto-democracy and “soft” authoritarianism, in: Dawisha, K., Parrot, B. (eds.): The consolidation of democracy in East – Central Europe, Cambridge, Cambridge University press 1997. |
|
Semkiv, O.: Ukraine: From Totalitarianism to Democracy, Dumala, A., Ziemowit, J. P. (eds): The Future of East-Central Europe, Lublin Maria Curie-Sklodowska University Press 1996. |
|
Šveda, J.: Anatomija polityčnoji kryzy, Center for Political Studies (http://cpd-lviv.itgo.com/anatomia.html). Ověřeno k 14.2.2002. |
|
Woznyak, T.: “Project Ukraine”. Decade Summery, The independent cultural journal “I” 18/2000 (http://www.ji-magazine.lviv.ua/n18texts/wozn-eng.htm). Ověřeno k 14.2.2002. |