Středoevropské politické studie – Central European Political Studies Review

ČÍSLO 1, ROČNÍK 4, JARO 2002, ISSN 1212-7817 - PART 1, VOLUME 3, SPRING 2002, ISSN 1212-7817

 

 

Čtyři základní typy obecního uspořádání v Německu?

Debata nad jejich vzájemnou konvergencí

 

Stanislav Balík

 

 

Abstract The communal policy represents the area of the Czech political science, which has often been left out so far. We can definitely mention its multiplicity, ambiguity, large inner variability and imbalance etc. However, the lowest municipal and administrative level still remains more than a important level of all the political systems. In the context of the process of European integration we often discuss the strengthening of the subsidiarity principle, i.e. transferring decision-making competencies to the lowest possible level, which is able to manage it successfully. The municipalities play - and definitely will play - an important role in this process. In the following article the attention will be driven to the German reality for several reasons. The Czech tradition of the communal autonomy comes from the same sources as the German tradition does. The variety of German municipal organisation used to be shown as the model example. At the German communal level we can see quite extensive drifts following the trend against the mentioned variety in the last decade of the twentieth century. The purpose of this text is to zoom briefly into the German discussion over the process of reciprocal convergence of the particular types (the South-German councillor order, the mayor order, North-German councillor order and magistrate order). Into "convergence factors" count we especially the change in the mayor position, the great emphasis on the efficiency and the change of the structure of decision process. German political scientists ask more often if the classic 4-systems classification is still meaningful, or if it is better new systematisation find out.

Key words Municipality, Municipal organisation, Germany

 

 

 

 

 

1. Úvod

Obecní politika představuje dosud vcelku opomíjenou oblast české politické vědy. Mezi několik z mnoha příčin tohoto neutěšeného stavu patří zajisté především její mnohovrstevnost, nejednoznačnost, značná vnitřní variabilita a nevyváženost atd. Přesto zůstává nejnižší samosprávní a správní úroveň důležitým prvkem všech politických systémů. V souvislosti s procesem evropské integrace se navíc často hovoří o posilování principu subsidiarity, tzn. přenášení rozhodovacích pravomocí na tu nejnižší úroveň, která je schopna je zvládnout. V tomto procesu hrají a dozajista dále budou hrát důležitou úlohu také obce. (O důležitosti volebních výsledků v komunálních volbách, jež mohou pro “vrcholnou” politickou scénu sloužit především jakožto barometr voličské přízně, nás naposledy přesvědčil portugalský příklad, kde po prohraných komunálních volbách z 16.12.2001 podal tamní kabinet demisi a premiér, zároveň předseda nejsilnější vládní strany, odstoupil také ze svého stranického postu.)

V následujícím textu bude pozornost zaměřena na realitu německou, a to z několika důvodů. Česká tradice komunální samosprávy čerpá z týchž zdrojů, jako německá. Mnohotvárnost německého obecního uspořádání bývala stavěna jakožto modelový příklad - v posledním desetiletí dvacátého století ovšem došlo na německé komunální úrovni ke značným posunům, které směřovaly právě proti této mnohotvárnosti. Účelem tohoto textu je alespoň ve stručnosti přiblížit německou debatu nad procesem vzájemné konvergence jednotlivých níže popsaných typů.

Pojmy “obecní rada” či “obecní zastupitelstvo” jsou dále používány synonymně, bez jakéhokoli rozdílu. Tento orgán má v českém komunálním systému svůj ekvivalent v pojmu “zastupitelstvo”, nikoli “rada”. Pojem “obecní” je pak používán i pro města. Pokud je v článku užit pojem “obecní”, vztahuje se vždy pouze na nejnižší složku samosprávy. Termín “komunální” již má vymezení jiné - je ho vesměs užíváno pro označení nižší úrovně občanské samosprávy - přesněji: “pokrývá” státní správu i samosprávu na úrovni obce a okresu (ne již země – proto nejsou zahrnuta města-země Berlín, Brémy a Hamburk). Všechny uváděné funkce (starosta, radní atd.) pro zjednodušení uvádím pouze v mužském rodě.

 

2. Obecná systematizace

Při výzkumu nejrůznějších druhů obecního uspořádání v jednotlivých zemích, či dokonce jejich regionech, vyvstává nade všechnu pochybnost jejich značná variabilita. Ovšem při důkladnějším náhledu na logiku jejich fungování lze rozeznat několik základních typů, jejichž variantami konkrétní obecní “ústavy” jsou. V této souvislosti může vyvstat  - a často vyvstává - obecná otázka po smyslu typologizace jako takové. Zde můžeme spolu s Vladimírem Čermákem konstatovat, že potřeba typologie má i své hlubší kořeny, neboť souvisí s kategoriemi a formami lidského myšlení vůbec. Vědecká i jiná práce totiž vyžaduje jistou dichotomii myšlení, “tendence k ‘dichotomickým dimenzím’ je projevem obranných funkcí člověka... Chce-li člověk dichotomii čelit, musí sám v jistém směru ‘dichotomicky’ myslet i jednat a tato premisa platí i pro oblast konstruování typů sociálních a politických řádů.” (Čermák 1992: 47 - 49)

Při klasifikaci obecních systémů se základním kritériem zdá být velikost podílu přenesené státní správy, jenž je svěřen samosprávě. Podle tohoto hlediska vyčleňujeme tři následující typy:

1) systém angloamerický (selfgovernment) - na úrovni nejnižších územních jednotek je místní správa vykonávána výlučně jako samospráva;

2) systém francouzský (pouvoir municipal) - v obcích jako základních územních jednotkách se odděleně vedle sebe realizuje jednak obecní správa, jednak místní státní správa;

3) systém smíšený (historicky vyšel z tzv. německého systému) - na úrovni obcí se společně vykonává jak samospráva, tak v určitém rozsahu místní státní správa (Průcha, P. – Schelle, K. 1995, s. 50).

V rámci posledně jmenovaného smíšeného modelu můžeme členit dále, a sice podle způsobu rozdělení moci mezi obecními orgány. Pak dostáváme dva možné typy:

3a) monistický systém - podstatným znakem je existence jediného obecního orgánu, který je primárně příslušný k výkonu veškeré působnosti obce. Tento občany zvolený orgán koncentruje moc usnášecí i výkonnou. Legitimita a oprávnění jiných obecních orgánů a úředních osob jsou odvozena od legitimity a oprávnění tohoto zastupitelského orgánu, jiné orgány jsou zastupitelskému orgánu nejen odpovědny, ale přímo podřízeny;

3b) dualistická koncepce - podstatou je existence dvou orgánů, mezi něž je rozdělena veřejná moc v obci. Tato koncepce není jednotná, dále se člení na dva typy:

3ba) monokratický typ - řídícím orgánem správy je starosta, jenž rozhoduje sám;

3bb) kolegiální typ - řídící orgán správy funguje na principu kolegia.

 

3. Dějiny vývoje obecní samosprávy a místní správy v Německu

Abychom pochopili současnou realitu příkladu třetího - smíšeného - typu uspořádání, musíme se alespoň v krátkosti zaměřit na historický vývoj postavení nejnižších samosprávných jednotek v Německu.

Obce mají v německém prostoru dlouhou tradici. Ustavily se již ve středověku, kdy plnily veřejně-právní úkoly. Doba jejich prvního rozkvětu končila v polovině 17. století. Tehdy nastává jistá fáze poklidné stagnace. Teprve v 19. století města znovu dosahují svého dřívějšího celospolečenského významu. Představují totiž výchozí bod hluboké proměny státu a společnosti, jsou nositelem tendencí liberalizace a demokratizace veřejného dění a stávají se experimentálním polem ekonomické, sociální a kulturní angažovanosti. Zvláště v druhé polovině 19. století tak můžeme sledovat, že již jsou (vy)zkoušeny jednotlivé elementy pozdějšího sociálního státu (Bogumil 2001, s. 46).

Dějiny komunální samosprávy v Německu věrně odrážejí vliv rozdílných vládních systémů v německých zemích realizovaných. Zřetelně to lze pozorovat na dvou příkladech, jejichž totožnou dataci snad nelze nazvat jinak, než shodou historických náhod. Jedná se o rok 1808 - v Prusku byl vydán Steinův městský řád a v Bavorsku Montgelas vydává První obecní edikt. Obě tyto první moderní formy uspořádání nejnižších jednotek se staly základními typy, jež působí (samozřejmě vedle řady pozdějších vlivů) dodnes.

Dlouhou dobu převládal (především z důvodu mocenské převahy) právě pruský model. Steinovým řádem byla institucionalizována autonomie obcí, omezen státní vliv a došlo k oddělení rozhodovacích a prováděcích obecních orgánů. Magistráty (jakožto výkonné orgány) již nebyly obsazovány státem, ale obecním zastupitelským tělesem - členové magistrátu však přece jenom museli být ve funkci státem potvrzeni. Základní principy Steinova řádu ovlivnily, jak už bylo naznačeno, vývoj komunální samosprávy v Německu, přes všechny rozdíly mezi tehdejšími německými státy.

Přes obecně rozšířenou představu Pruska jakožto inkarnace všeho reakčního a protidemokratického, musel být v první polovině devatenáctého století řešen problém následků příliš liberálního nastavení volebního řádu. Tato liberálnost se projevovala tím, že se k moci stále více dostávaly nižší vrstvy obyvatelstva. Tomu se snažila zabránit novela z roku 1831, když zvýšila povinný minimální daňový censuz potřebný k účasti na volbách. V období následujících čtyřiceti let se tak setkáváme s tzv. “honoračními místními parlamenty” tvořenými příslušníky tradičních elit a nové průmyslové buržoazie. Tyto “časy obchodníků, továrníků a bankéřů” končí v sedmdesátých až devadesátých letech předminulého století. Nastává čas zastupitelů - představitelů svobodných povolání, zastupitelů - úředníků a zastupitelů - stranických či odborářských funkcionářů. Konkrétní komunální politika je od poloviny 19. století konfrontována s procesem industrializace a urbanizace (právě v této době má kořeny moderní výkonná správa, důvěra lidí v předpis, úsilí obcí plánovat apod.) (Bogumil 2001, s. 47 - 49)

Pouze na krátký čas byly německé obce přinuceny k jednotnému uspořádání. Stalo se tak 30.1.1935, kdy Hitler promulguje Německý obecní řád. Ovšem při znalostech obecného fungování totalitních režimů, mezi nimiž německý nacionální socialismus zaujímá čelné místo, nemůže badatel od tohoto sjednocení očekávat posílení samosprávných prvků. Ba právě naopak. Nová právní úprava značně rozšiřuje moc starosty, který se stává “vůdcem obce”. Obecní rada je od rozhodovacího procesu fakticky odstavena, starosta je “samozřejmě” pod silným vlivem místních skupin NSDAP. Podle tohoto obecního řádu se nekonaly žádné volby. Finančně se naproti tomu situace obcí značně zlepšila, především díky faktickému vymizení nezaměstnanosti a značnému hospodářskému růstu, to vše v souvislosti s orientací celé země na přípravu na válku. Ruku v ruce s vylepšením finančního zázemí obcí ovšem šlo další posílení kontroly. Obce tak byly v celém období nacionálně socialistického systému degradovány do role pouhého vykonavatele úkolů a příkazů strany-státu. (Bogumil 2001, s. 57 - 58)

S pádem Třetí říše je okamžitě opuštěno i jednotné obecní zřízení a lze pozorovat snahu o navázání na přetržené tradice. K nim se přidává, především v britské zóně, vliv okupační mocnosti (britská koncepce local government). (Knemeyer 1994, s. 82) Po roce 1945 tak došlo v západní části země ke vzniku různorodých systémů komunálního uspořádání, jež můžeme podle některých základních shodných znaků rozdělit do čtyř kategorií. K nim se přidává obecní uspořádání v Německé demokratické republice, jež je jednotné a zcela podřízené státu, takže je nelze zkoumat jakožto samosprávné. (Po roce 1990 také po přechodné demokratičtější - “samosprávnější” - fázi všechny nové spolkové země přijímají obecní uspořádání podobné některému ze západních modelů, ovšem již pod vlivem níže popsaných diskusí a pochybností.)

Obecní uspořádání jednotlivých spolkových zemí se až do poloviny devadesátých let dvacátého století lišilo v řadě podstatných bodů. Nejrůznoroději nastaveným se jeví především (pro německou realitu, a nejen německou, veledůležité) postavení vrcholného reprezentanta obecní správy. Rozdíly bylo možno sledovat jak ve způsobu volby (přímá volba obyvatelstvem, jako např. v Bádensko-Virtembersku či Bavorsku, nebo volba obecní radou, jako např. v Porýní-Falci, Hesensku, Severním Porýní-Vestfálsku, Dolním Sasku, Sársku či Šlesvicku-Holštýnsku), tak v rozsahu jeho kompetencí (zda vystupoval pouze jako šéf správy a vedle něj působil “čestný reprezentant” obce navenek - předsedající rady, jehož rada volila ze svých řad, jako např. v Dolním Sasku či Severním Porýní-Vestfálsku, nebo zda byl současně předsedajícím/členem rady a hlavním představitelem obce, jako např. v Bádensko-Virtembersku, Bavorsku či Porýní-Falci). Patrné rozdíly také bylo možno sledovat mezi monokratickou a kolegiální formou vedení správy. Mísily se zde zemská specifika samosprávné tradice spolu s dále demokratizujícími impulzy bývalé britské okupační správy (Naßmacher 1999, s. 263 - 264).

 

4. Čtyři základní varianty smíšeného typu v Německu

Jihoněmecké radní uspořádání se stalo v Německu po znovusjednocení fakticky nejrozšířenější formou obecního uspořádání. Vyznačuje se především silným postavením starosty. Starosta, zvolený v přímých volbách na období šesti až osmi let (délka mandátu se v jednotlivých zemích liší) (Bogumil 2001, s. 67 - 68), předsedá obecní radě, současně je hlavním vedoucím obecního správního aparátu a nejvyšším představitelem obce. Obecní rada, volená také v přímých volbách, ale na období kratší než starosta, stojí v pozici starostovy protiváhy. Starosta je chápán spíše jako volený představitel správy, než jako předsedající rady. Obecní rada je oprávněna dávat starostovi směrnice k zajišťování průběžného výkonu správy. V takovéto čisté podobě se můžeme s jihoněmeckým radním uspořádáním setkat v Bavorsku, Bádensko-Virtembersku, Sasku, od roku 1996 v Dolním Sasku a od roku 1999 v Severním Porýní-Vestfálsku. V některých dalších spolkových zemích se setkáváme s mírnou modifikací tohoto systému. Komunální úprava v Sasku-Anhaltsku např. přidává k braniborskému modelu výbory s hlasem poradním a rozhodujícím, které obsazuje rada a jimž předsedá starosta. Od roku 1999 se starosta volí přímo i v Meklenbursku-Pomořansku, navíc předsedá hlavnímu výboru a výborům poradním. V Durynsku nepředsedá radě přímo volený starosta, ale předsedající zvolený z řad členů rady (Schubert - Klein 2001, s. 157).

Starostovské uspořádání poskytuje starostovi taktéž silnou pozici. Ten předsedá (v Porýní-Falci s hlasem rozhodujícím, v Sársku bez hlasu) obecní radě. V Porýní-Falci je starosta volen v přímých volbách, zatímco rada volí obecního ředitele. V Sársku volí rada jak starostu, tak ředitele, šéfem správy je však starosta (Schubert - Klein 2001, s. 157).

Jako typický příklad severoněmeckého radního uspořádání sloužilo do roku 1996 Dolní Sasko a do roku 1999 Severní Porýní-Vestfálsko. Centrální roli hrála v tomto systému obecní rada. Ta si ze svého středu volila předsedu (jenž reprezentoval obec navenek) a obecního ředitele - výhradního šéfa správy (ten byl volen na pět až osm let). Severoněmecké radní uspořádání tak je ukázkou existence dvou “vrcholů - špicí” komunální sféry. Rada měla rozhodovací “politickou” pravomoc, zatímco správa, dle britského modelu, plnila “nepolitické” úkoly. Rada plnila funkci iniciace, artikulace, personální rekrutace, stejně jako funkci tvůrce norem. V případech běžných úkolů jí podléhala obecní správa (Bogumil 2001, s. 67). Tento model již ale fakticky neexistuje. (Schubert - Klein 2001, s. 157).

V magistrátním obecním zřízení (realizovaném v Hesensku a ve městech Šlesvicka-Holštýnska) lze zřetelně pozorovat prvky pruské tradice. Představeným obce je kolegiální orgán - ve městech magistrát, v obcích obecní představenstvo, složený ze starosty jako předsedajícího a z dalších tzv. přivolaných osob, který je správním orgánem obce. Mezi radou a magistrátem je provedena dělba moci na usnášecí a výkonnou. V Hesensku nejsou členové magistrátu členy rady. Starosta je vedoucím obecní správy. Rada si ze svého středu volí svého předsedajícího, který připravuje a řídí její schůze. Starosta reprezentuje obec navenek (Bogumil 2001, s. 68; Knemeyer 1994, s. 85).

 

5. Debata nad konvergencí jednotlivých typů

Ne všichni společenští vědci souhlasí s naznačenou (dlužno ovšem podotknout, že nejrozšířenější) typologizací. Tak se lze například setkat s názorem, že výše popsané starostovské uspořádání funguje na základě ne-li totožné, pak obdobné logiky jako jihoněmecký radní model. Proto jsou oba typy sloučeny v jeden: radně-starostovské uspořádání (Knemeyer 1994, s. 84). To je ovšem pouze počátek debaty nad sbližováním obecních typů. Ve stručnosti lze uvést některé “symptomy” oné konvergence, jež vycházejí z výše naznačených fundamentálních rozdílů mezi jednotlivými typy.

 

5.1. Starosta

V roce 1991 zavedlo Hesensko přímou volbu starosty, obecní model ovšem zůstal dvojhlavý, založený na magistrátním kolegiálním principu. V Severním Porýní-Vestfálsku začala debata o přímé volbě starosty v roce 1991, celý proces vyvrcholil kompletní rekonstrukcí systému v roce 1999. V nově přistoupivších zemích Spolku převážně volila starostu zpočátku rada, brzy se však začal projevovat obdobný trend, tedy přímá volba a úsilí o “jednohlavost”. V současné době je již starosta volen přímo ve všech zemských uspořádáních (kromě výjimek v některých zemích pro úřad starosty, jenž svou funkci nevykonává jako hlavní zaměstnání). Nejnápadnějším společným znakem takřka všech novelizací je fakt, že hlavní představitel správy je současně hlavním představitelem obce, jenž je volen přímo. To je mj. jeden z dokladů převahy modelu jihoněmeckého. Díky přímé volbě a rozsahu kompetencí disponuje šéf správy jinou legitimací, vyšší možností prosadit své názory, schopností integrace a nezávislostí. Se zavedením přímé volby mizí jeden z důležitých odlišujících znaků čtyřpólové typologie.

Zajímavou otázkou je v této souvislosti taktéž délka starostenského mandátu. V Bavorsku disponuje starosta 6letým mandátem, v Bádensko-Virtembersku 8letým, v Meklenbursko-Pomořansku může rada předem stanovit délku starostova volebního období v rozmezí 7 - 9 let, v Porýní-Falci trvá starostenské volební období dokonce 10 let. V těchto případech se tak starostovo volební období nekryje s obdobím rady, které značně přesahuje - tento mechanismus značně posiluje starostovo postavení v systému. Dá se říci, že fakt “nepřekrývání se” starostenského volebního období s mandátem rady je v současné době patrně nejvýznamnějším rozdílem mezi jednotlivými zeměmi.

Rozdílné je postavení starostů v jednotlivých systémech i co se týče možnosti jejich odvolání. Zatímco např. v Bádensko-Virtembersku a Bavorsku nemůže být starosta odvolán, v Hesensku ano.

Starosta, jakožto vrchní šéf správy současně nepředsedá schůzím rady v Hesensku, Dolním Sasku a Sasku-Anhaltsku (Naßmacher 1999, s. 263 - 266).

Zajímavý je zajisté pohled F. L. Knemeyera (1994, s. 85 - 86), jenž jako základ soudobých diskusí o reformě vidí především otázky o oprávněnosti dualistického obecního uspořádání (jako dvě základní alternativy totiž viděl typ monistický a dualistický), po jednotě obou základních orgánů pod jednou “špicí” a po bezprostřední demokratické legitimaci. Jádrem tedy je rozdělení úkolů a funkcí mezi radou a správou, zvláště rozsah úkolů (či moci) starosty.

V německém prostoru jde podle Knemeyera pouze o spor mezi jihoněmeckým a severoněmeckým uspořádáním, a ne mezi čtyřmi typy. Již dva roky po vydání jeho práce opustilo severoněmecký “tábor” Dolní Sasko a o další tři roky později i zbývající Severní Porýní-Vestfálsko, čímž tento model přestal fakticky existovat. Jelikož Knemeyer dokazoval převahu jihoněmeckého modelu, zejména co se týče efektivity řízení, podívejme se na jeho argumentaci. Pod britským vlivem zkonstruovaný severoněmecký model dává veškerou moc radě, čímž dle jeho názoru vytváří “idylický vládní systém”, který však je zkonstruovaný pro obec bez správního aparátu, resp. bez úředníků. Oproti tomu je jihoněmecké uspořádání charakterizováno zvláštní politickou potencí starosty. Plebiscitární “volební království” a starostova volební nezávislost na politické straně, činí starostu takřka nesesaditelným, a to i po volbách. Bez mnoha “těch, co do toho mluví” (jak se to může zdát a v mnoha ohledech taktéž skutečně je) může spolu se správním aparátem řídit a rozvíjet obec sice byrokraticky, zato efektivně. V tomto bodu se dle Knemeyera zřetelně projevuje převaha zřízení s dvěma odděleným hlavními orgány nad systémem monistickým. Ale i v dalších směrech staví starosta radu do stínu. Jako předsedající schůzím rady, který také zasedání připravuje a vede, má starosta v rukou prakticky veškerou myslitelnou skutečnou moc. Nadto je totiž šéfem celé obecní správy. Je vrchním úředníkem, velitelem místní policie atd. Vedle toho “zbývající” kompetence rady, jakožto zastupitelského tělesa, vypadají na první pohled skutečně skromně. Při bližším pohledu ovšem stále rada disponuje rozhodujícími pravomocemi. Rada může být i vedle silného starosty politickou silou, která drží skutečnou moc.

 

5.2. Eficience

Zatímco ve východní části země probíhaly a probíhají debaty o samotných kořenech a základech demokracie a o zavádění prvků demokracie přímé (je mylné k těmto prvkům přiřazovat i přímou volbu starosty, tak jak to řada autorů činí - za všechny např. Bogumil 2001: 174 – 192; přímá volba nejvyššího představitele ať správy či celé obce není aktem přímé demokracie, ale zdokonalením demokracie zastupitelské - občané totiž nehlasují o jediném přímém rozhodnutí, pouze volí toho, kdo tato rozhodnutí učiní), v západní části se diskutuje o zvyšovaní daňové výtěžnosti  a zvýšení eficience  obcí - tedy jejich schopnosti dosáhnout co nejvíce svých cílů s co nejmenšími náklady.

Debata nad způsobem dosažení co nejvyšší eficience zastiňuje svým rozsahem a důležitostí řadu dalších naléhavých otázek. V čase debat o rozsahu sociálního státu, o velikosti daňového zatížení apod. má diskuse nad schopností organizace (v našem případě obce) dosahovat maxima cílů s co nejmenšími náklady veledůležitý význam. Účinnost rozhodovacích procesů se tak kontroluje prostřednictvím měřítka eficience. Samozřejmě že zde hrozí nebezpečí - pokud převáží toto hledisko kupř. nad “citlivostí” k zajištění práv menšin, zajištění demokratické kontroly či osvědčenému systému brzd a protiváh, jen stěží se dá pak hovořit o samosprávném modelu. Může jít patrně o nejvýraznější nesoulad mezi moderními koncepcemi managmentu obcí a původními idejemi samosprávy.

 

5.3. Struktura rozhodovacího procesu

Hojně diskutovaným tématem je otázka, zda formálně totožné nastavení institucionálních a rozhodovacích parametrů obecního uspořádání musí vést (a povede) při vědomí dlouholeté svébytné tradice jednotlivých zemí, důležitosti jednotlivých zemských stranických systémů, odlišné socio-ekonomické situace a populačně-geografických rozdílů ke stejným výsledkům při samotné realizaci komunální politiky. S tímto problémem souvisí také otázka účinnosti a důsledků přenesení západních modelů do východní části země (Naßmacher 1999, s. 269 - 272).

Neméně důležitá (ne-li důležitější) diskuse se rozvíjí nad skutečnou strukturou rozhodovacího procesu. Při této debatě již tedy opouštíme striktní pozici polity a přecházíme k dimenzi politics. Prostřednictvím sociálněvědních výzkumů se v průběhu osmdesátých a na počátku devadesátých let prokázalo, že ve středně velkých městech probíhá rozhodovací proces podle stejných zákonitostí, bez ohledu na formu obecního uspořádání - tzn. probíhal stejně v různých spolkových zemích, jež realizovaly odlišnou komunální formu. I díky tomu začala být, přes všechny rozdílnosti, vnímána počínající konvergence obecních uspořádání.

Řada badatelů se shoduje v tom, že právě rada, jež by měla artikulovat politické problémy (funkce artikulace) a zadávat úkoly správě (iniciační funkce), se často ocitá v roli ratifikačního orgánu, který pouze schvaluje záležitosti předložené mu správou, přičemž řeší především naléhavé problémy. Na radu přitom také tlačí nejrůznější skupinové zájmy - v čele s místními organizacemi politických stran - v tomto ohledu se rada jeví být nejvýše diferencovaným a hierarchicky strukturovaným orgánem místního politického života.

V této souvislosti vyvstává taktéž dilema, zda má být činnost v komunálním zastupitelském tělesu pouze čestnou činností. V případě, kdy bychom se nespokojili s pouhou reprezentační funkcí a vyžadovali bychom činnost skutečně iniciační a kontrolní, vyvstává problém časové náročnosti. Takřka třicet let starý výzkum z počátku sedmdesátých let dvacátého století, jehož se zúčastnili radní jednoho severoněmeckého krajského města, ohledně času věnovaného městským záležitostem (zahrnuta účast na schůzích rady, frakcí a výborů, vypracovávání návrhů, rozhovory s občany, zastupování města v jeho organizacích) přinesl následující výsledky: průměrně 60 - 80 hodin měsíčně (tzn. 15 - 20 hodin týdně). Navíc není zcela zřetelně potvrzené, do jaké míry se překrývá funkce komunálního zastupitele se zastáváním stranické funkce a s činností v jiných organizacích místního společenského života. Oba tyto okruhy činnosti bezesporu přispívají k získání popř. udržení zastupitelského mandátu. Je zřejmé, že od sedmdesátých let čas nutný k řádnému výkonu mandátu vzrůstá. Další průzkum - z osmdesátých let - prokázal očekávanou skutečnost, totiž že časová náročnost výkonu mandátu je větší ve větších sídlech (Naßmacher 1999, s. 276 - 277).

 

6. Závěr

Po ustavení komunálních systémů v nových spolkových zemích a po zásadních reformách systému dolnosaského a severněporýnského-vestfálského nastala značná změna vzájemné rovnováhy mezi čtyřimi ideálně typickými modely. Zdá se, že po přesunu rozhodovacích pravomocí ve prospěch hlavního správního úředníka (starosty), jenž je navíc nově ve všech uspořádáních volen přímo, nastává otázka, zda nenadešel čas pro úvahy nad tím, zda zůstává klasická typologie čtyř systémů smysluplná, resp. zda nemá být nalezena nová systematizace či alespoň nová vymezující kritéria. Tato kritéria již ovšem s největší pravděpodobností nemohou reflektovat pouze klasickou dimenzi “polity”. Sociální vědci je budou muset hledat v oblastech svým způsobem skrytějších a hůře identifikovatelných.

 

 

Použité prameny a literatura

ALEMANN, U. (2001): Modell Montana. Die wurzeln der Konkordanzdemokratie auf Landsebene in NRW. In Gourd, A.; Noetzel, T. (Hrsg.): “Zukunft der Demokratie in Deutschland”, Leske+Budrich, Opladen, s. 186 - 196.

ARZBERGER, K. (1980): Bürger und Eliten in der Kommunalpolitik, Kohlhammer, Deutscher Gemeindeverlag, Stuttgard, Berlin, Köln, Mainz.

BOGUMIL, J. (2001): Modernisierung lokaler politik, Nomos Verlagsgesellscahft, Baden-Baden.

Čermák, V. (1992): Otázka demokracie I. Demokracie a totalitarismus, Academia, Praha.

ELLWEIN, T. - OEBBECKE, J. (1997): Kommunale Selbstverwaltung am Ende dieses Jahrhunderts. Ist das politische Konzept noch tragfähig?, Grote, Dortmund.

Im Ziechen einer neuen Bürger- und Sozialkultur - Neue Wege in der Kommunalpolitik (2000), Politische Studien, roč. 51, č. 3.

KLEINFELD, R. (1996): Kommunalpolitik. Eine problemorientierte Einführung, Leske+Budrich, Opladen.

KNEMEYER, F.-L. (1994): Die Kommunalverfassungen in der Bundesrepublik Deutschland. In Roth, R.;  Wollmann, H. (Hrsg.): “Kommunalpolitik. Politisches Handeln in den Gemeinden”, Leske+Budrich, Opladen.

KNIRSCH, H. (1999): Kommunalpolitik von A bis Z. Ein Leitfaden durch die neue Gemeindeordnung für die kommunalpolitische Praxis, SGK, Düsseldorf.

NAMACHER, H. - NAMACHER, K.-H. (1999): Kommunalpolitik in Deutschland, Leske+Budrich, Opladen.

PRŮCHA, P. - SCHELLE, K. (1995): Základy místní správy, Iuridica Brunensia, Brno.

SCHUBERT, K. - KLEIN, M. (2001): Das Politiklexikon, Dietz, Bonn.

STARGARDT, H.-J. (1994): Die neue kommunale Verfassungslandschaft in Deutschland, Deutsche Verwaltungs-Praxis, 7, s. 271 - 278.

STRAU, K. (1998): Leibholz kommunal. Zur Übertragbarkeit der Parteienstaatstheorie des Staatsrechtlers Leibholz auf die Kommunalpolitik, Waxmann, Münster, New York, München, Berlin.

WOYKE, W. (1998): Stichwort: Wahlen. Wähler - Parteien - Wahlverfahren, Leske+Budrich, Opladen