Brummer: Innenpolitik der Außenpolitik
Klaus Brummer: Innenpolitik der Außenpolitik: Die Groβe Koalition, „Governmental Politics“ und Auslandseinsätze der Bundeswehr
Wiesbaden: Springer VS. 2013. 307stran. ISBN 978-3-658-01506-0
Stanislava Šerfelová[1]
Nasadenie nemeckých ozbrojených síl v zahraničných misiách predstavuje jednu z najdiskutovanejších tém v rámci nemeckej zahraničnej politiky z viacerých dôvodov. Na jednej strane si Nemecko uvedomuje dôležitosť svojej zahraničnopolitickej pozície na európskej a medzinárodnej úrovni, v dôsledku čoho kľúčoví politickí aktéri deklarujú potrebu zvýšiť úroveň nemeckej angažovanosti pri riešení konfliktov v rôznych regiónoch sveta, ako aj posilniť svoje kapacity v oblasti krízového manažmentu. Primárnu úlohu pri rozhodovaní o účasti nemeckých ozbrojených síl na vojenských misiách zohráva pritom princíp efektívneho multilateralizmu, vychádzajúc z predpokladu, že nemecká vojenská angažovanosť sa realizuje výlučne multilaterálne v spolupráci s medzinárodnými organizáciami a nie bilaterálne, resp. unilaterálne. Na strane druhej je otázka nasadenia ozbrojených síl v zahraničných misiách i pod záštitou medzinárodných organizácií veľmi špecifická, a to z dôvodu negatívnych skúsenosti z obdobia druhej svetovej vojny, v dôsledku ktorej Nemecko eliminovalo svoj vojenský potenciál a deklarovalo odmietavý postoj k zbrojeniu a použitiu vojenských prostriedkov pri riešení medzinárodných a regionálnych konfliktov. V uvedenom kontexte dlhodobo presadzovala a v súčasnosti i naďalej čiastočne presadzuje nemecká zahraničná politika koncept civilnej mocnosti, na základe ktorého ju možno charakterizovať ako silne hodnotovo založenú politiku, usilujúcu sa o intenzifikáciu multilaterálnej spolupráce, o dodržiavanie medzinárodného práva a odmietajúcu jednostranné použitie sily pri riešení konfliktov. Kľúčovú úlohu tak zohrávajú normy a od nich odvodené zahraničnopolitické ciele (Maull 2014) V neposlednom rade je pozornosť pri rozhodovaní o nasadení nemeckých ozbrojených síl v zahraničných misiách venovaná i názorom verejnej mienky[2], ktorej odmietavý postoj k vojenskej angažovanosti sa Bundeswehru v značnej miere ovplyvňuje konečné rozhodnutie Spolkového snemu o účasti/neúčasti Nemecka na zahraničných misiách.
Na základe uvedeného možno konštatovať, že samotný proces rozhodovania o účasti/neúčasti nemeckých ozbrojených síl na medzinárodných misiách podlieha často výraznej rozpoltenosti medzi odmietavými a skeptickými názormi verejnej mienky a medzinárodným tlakom zo strany partnerov, vyžadujúcich viac nemeckej angažovanosti, prevzatie väčšej zodpovednosti za dianie na medzinárodnej scéne, ako aj rozšírenie nemeckej soft power zahraničnej politiky o prvky hard power.
Otázkou vplyvu záujmov jednotlivých aktérov nemeckej politiky na rozhodovaní o vyslaní príslušníkov Bundeswehru na zahraničné misie sa zaoberá vo svojej publikácii Innenpolitik der Außenpolitik: Die Groβe Koalition, „Governmental Politics“ und Auslandseinsätze der Bundeswehr Klaus Brummer, pôsobiaci na Inštitúte politických vied Friedrich – Alexander Univerzity v Erlangen-Nürnberg. Autor venuje v práci pozornosť viacerým aspektom daného rozhodovacieho procesu, a to predovšetkým osobným a organizačným záujmom troch hlavných aktérov spolkovej vlády pri rozhodovaní o vyslaní nemeckých ozbrojených síl do zahraničia; spolkovej kancelárky, ministra zahraničných vecí a ministra obrany; ktorí svojím rozhodnutím a predloženým vládnym návrhom následne usmerňujú i definitívne rozhodnutie poslancov Spolkového snemu o odmietnutí alebo schválení zahraničného nasadenia[3]. Z celkového počtu zahraničných misií, na ktorých sa nemecké ozbrojené sily podieľajú, sa Brummer zameral na skupinu tzv. „Petersberských operácií“[4], medzinárodných operácií pre krízový a konfliktný manažment realizovaných pod záštitou NATO, EÚ a OSN, konkrétne na nové medzinárodné misie, o ktorých rozhodovala počas svojho funkčného obdobia druhá „veľká koalícia“ strán CDU/CSU a SPD v rokoch 2005–2007 pod vedením kancelárky Angely Merkelovej, ministra zahraničných vecí Franka-Waltera Steinmeiera a ministra obrany Franza Josefa Junga. Ide o EÚ misie EUFOR RD Kongo[5], EUFOR Čad/RCA[6] a Atalanta[7].
Zároveň sa autor venuje NATO misiám „Allied Provider“, „Allied Protector“ a „Ocean Shield“[8] a OSN misiám UNIFIL II[9], UNAMID[10] a MINURCAT. Ako uvádza Brummer, pri voľbe konkrétnych prípadových štúdií, ako aj konkrétneho obdobia rozhodovania o účasti nemeckých ozbrojených síl na daných operáciách vychádzal z viacerých predpokladov. Oproti predchádzajúcim legislatívnym periódam disponovala veľká koalícia Angely Merkelovej silnou väčšinou v Spolkovom sneme, čím sa mohol jednoznačne prejaviť i vplyv zástupcov vlády na rozhodovanie o vyslaní príslušníkov Bundeswehru na multilaterálne misie. Zároveň fokus na nové medzinárodné misie predstavuje príležitosť sledovať, do akej miery sa v prípade rozhodovania o nových nasadeniach výraznejšie prejavia osobné záujmy jednotlivých aktérov rozhodovacieho procesu v porovnaní s predĺžením účasti Bundeswehru na prebiehajúcich misiách, keďže rozhodovanie o nových misiách poskytuje spolkovej vláde väčší priestor na jednanie. Spolková vláda musí v týchto prípadoch jasne definovať, či plánuje nasadiť ozbrojené sily v nových operáciách, za akých podmienok a v akom rozsahu.
Jednotlivé prípadové štúdie tvoria len časť celkovej publikácie, pričom ich podrobné spracovanie nachádzame v kapitolách 3–7. Každá z uvedených kapitol je prehľadne členená na viacero podkapitol, ktoré čitateľovi ozrejmujú vývoj situácie v daných konfliktných regiónoch, ako aj príčiny pre zahájenie medzinárodných vojenských misií. Následne sú ilustrované jednotlivé opcie konania aktérov pri rozhodovaní o účasti/neúčasti nemeckých ozbrojených síl v daných misiách, pričom autor v závislosti od dostupných a relevantných zdrojov vysvetľuje dôvody konkrétneho rozhodnutia všetkých troch aktérov so zameraním na ich organizačné a vnútropolitické záujmy. Posledné podkapitoly prípadových štúdií tvorí podrobný popis rozhodovacieho procesu v Spolkovom sneme a postoj nielen vládnych, ale i opozičných parlamentných frakcií.
Prvé dve kapitoly práce sa zameriavajú na teoreticko-metodologické východiska spracovania danej problematiky. V prvej kapitole predstavuje autor pozadie prijatia Petersberských rozhodnutí, objasňuje pozíciu a kompetencie kľúčových nemeckých politických aktérov v rozhodovacom procese o vyslaní ozbrojených síl na zahraničné misie z teoretického, empirického a metodologického hľadiska. Teoreticky vychádza autor z „Governmental Politics“ modelu (GPM), ktorý je podrobne spracovaný v druhej kapitole práce. Rozhodnutie využiť pri analýze vplyvu záujmov jednotlivých členov vlády na rozhodovanie o účasti/neúčasti nemeckých ozbrojených síl na multilaterálnych misiách pre krízový a konfliktný manažment GPM odôvodňuje autor po prvé tým, že v centre pozornosti GPM stojí práve vplyv jednotlivých vládnych aktérov na zahraničnopolitické rozhodnutia štátu. Pritom sa model opiera o tri základné výpovede, a to tzv. „Stand-Sit“ výpoveď[11], „Bargaining“ výpoveď[12] a „Resultant“ výpoveď[13]. Druhý dôvod pre využitie GPM spočíva v absencii analýz rozhodovacích procesov o zahraničnopolitických otázkach v nemeckom vedecko-výskumnom priestore, vrátane otázky vyslania Bundeswehru na zahraničné misie, ktoré by vychádzali práve z modelu „Governmental Politics“. Z uvedeného dôvodu sa autor rozhodol svojou komplexnou analýzou vyplniť existujúcu analytickú medzeru a zdôrazniť význam GPM pre skúmanie zahranično- a bezpečnostno-politického konania vládnych aktérov. Napokon argumentuje autor tým, že GPM umožňuje odhaliť dynamiky a procesy rozhodovania v parlamentných politických systémoch, v ktorých zastáva predseda vlády silnejšiu pozíciu pri rozhodovaní ako jednotliví ministri. Politický systém Nemecka je vhodným príkladom uvedeného systému na základe prevládajúceho kancelárskeho princípu, upevňujúceho dominantnú pozíciu spolkového kancelára v spolkovej vláde voči ostatným rezortným ministrom. Pri analýze však nedochádza len k jednoduchej aplikácii uvedeného GPM v parlamentnom politickom systéme, ale najmä k jeho prispôsobeniu a hlbšiemu rozvinutiu prostredníctvom ďalšej teórie zahraničnej politiky, a to „Poliheuristic Theory of Decision Making“ (PHT)[14], v konkrétnych prípadových štúdiách.
Aplikovaním GPM vo vyššie uvedených medzinárodných operáciách sleduje Brummer dva primárne ciele. Na jednej strane ide o hodnotenie platnosti, ako aj výpovednej hodnoty GPM na základe skúmania súvislosti medzi nezávislými premennými- záujmami vládnych aktérov- a závislými premennými- úpravou Petersberských rozhodnutí. Na strane druhej autor predpokladá, že prípadové štúdie predstavujú vhodný nástroj pre zistenie, aká je skutočná aplikovateľnosť, dosah GPM a podmienky, za ktorých môže GPM ďalej rozvinúť, prípadne zúžiť svoju výpovednú hodnotu.
Empirický fokus práce, ako bolo uvedené vyššie, nachádzame v konkrétnych rozhodnutiach spolkovej vlády v období 2005-2009.Zvoleným medzinárodným misiám, EUFOR RD Kongo, EUFOR Čad/RCA, Atalanta, „Allied Provider“, „Allied Protector“, „Ocean Shield“, UNIFIL, UNAMID a MINURCAT, nie je podľa autora venovaná vo vedeckej literatúre dostatočná pozornosť, prípadne len minimálna s ohľadom na pozadie a priebeh jednotlivých misií, nie však s ohľadom na rozhodovací proces a osobné či organizačné záujmy vládnych aktérov pri rozhodovaní o nemeckej účasti/neúčasti na daných misiách.
Z metodologického hľadiska spája autor komparáciu prípadových štúdií na základe štruktúrovanej a koncentrovanej komparácie („structured focussed comparison“) s výskumom jednotlivých prípadov použitím analýzy procesu („process-tracing“). Štruktúrovaná a koncentrovaná komparácia slúžia ako nástroje pre dosiahnutie čo najvyššej miery porovnateľnosti medzi výsledkami jednotlivých prípadových štúdií („cross-case comparisons“), pričom štruktúrovaný charakter tejto metódy sa prejavuje v použití identického súboru otázok vo všetkých prípadoch, umožňujúc tak štandardizáciu údajov a vzájomné porovnanie skúmaných prípadov. Charakter koncentrácie použitej metódy je viditeľný v zohľadnení len niektorých špecifických aspektov jednotlivých prípadov. Využitie analýzy procesu v rámci jednotlivých prípadov umožňuje objasniť, či existuje kauzálne prepojenie medzi jednou alebo viacerými nezávislými a závislými premennými s dôrazom na špecifické aspekty daných prípadov.
Vychádzajúc z hodnotenia Klausa Brummera, všetky analyzované prípadové štúdie ilustrujú centrálne charakteristiky Petersberských rozhodnutí ako krízových rozhodnutí o vyslaní ozbrojených síl do zahraničia, keďže spĺňajú dve podmienky, a to podmienku použitia sily a podmienku mnohoznačnosti nasadenia. V niektorých aspektoch však dané misie nezodpovedajú až tak jednoznačne kritériám krízových rozhodnutí. Krízové rozhodnutia prijímajú vládni aktéri zvyčajne pod výrazným časovým tlakom, avšak s výnimkou misie UNIFIL II nebol na predstaviteľov spolkovej vlády vyvíjaný žiaden výrazný časový tlak. V prípade operácií UNAMID a EUFOR RD Kongo bol vláde poskytnutý dokonca netypicky dlhý časový priestor viacerých mesiacov. Zároveň nepredstavoval vývoj v žiadnom z konfliktných regiónov bezprostredné nebezpečenstvo pre bezpečnosť a teritoriálnu integritu Nemecka. Napokon v dvoch prípadoch, UNIFIL II a Atalanta, prijímala spolková vláda rozhodnutie o nasadení Bundeswehru v čase, keď obe z týchto misií už prebiehali. Analyzované misie taktiež odzrkadľujú vplyv záujmov troch kľúčových aktérov vlády na rozhodovanie o nemeckej účasti/neúčasti, pričom vo všetkých prípadoch má čitateľ možnosť sledovať vplyv nielen organizačných záujmov kancelárky, ministra zahraničných vecí a ministra obrany, ale aj ich osobných záujmov, predovšetkým vnútropoliticky motivovaných dôvodov (názor verejnej mienky, postoj vlastnej politickej frakcie). Voľba najvhodnejšej možnosti a spôsobu zapojenia nemeckých ozbrojených síl v daných misiách tak zodpovedá podmienke dosiahnuť čo najväčšie zisky a úžitok a čo najmenšie náklady z účasti na misii.
Z uvedeného vyplýva, že „Stand-Sit“ výpoveď GPM modelu predstavuje vhodný nástroj pre objasnenie voľby konania zo strany všetkých troch vládnych aktérov. V niektorých prípadoch dochádza k jasnej odchýlke od očakávaného spôsobu konania týchto aktérov, to znamená, že napriek očakávanému kompromisnému rozhodnutiu pre rozličné možnosti zapojenia nemeckých ozbrojených síl do jednotlivých skúmaných operácií prijali všetci traja aktéri identické rozhodnutia. Napriek odlišným postojom k možnostiam konania v konkrétnych misiách v prvej fáze rozhodovania, zameranej na organizačné záujmy aktérov, viedla dominancia osobných záujmov v druhej fáze rozhodovania k prijatiu rovnakej možnosti konania zo strany všetkých troch predstaviteľov vlády. Rozhodovacie procesy o misiách UNIFIL II, UNAMID, EUFOR Čad/RCA a MINURCAT tak prispeli k identickej voľbe konania, k hladkému priebehu rozhodovacieho procesu a v konečnom dôsledku ku konsenzuálnemu rozhodnutiu. Naproti tomu pri rozhodovaní o účasti na misiách EUFOR RD Kongo, Atalanta došlo k napätiu pri voľbe vhodného spôsobu konania zo strany spolkovej kancelárky a oboch ministrov. Je zrejmé, že pri rozhodovaní o účasti/neúčasti nemeckých ozbrojených síl na uvedených misiách zohráva kľúčovú úlohu viacero faktorov, ako napríklad vplyv externého prostredia, tlak zo strany partnerov, cieľ, oblasť, rozsah a charakter nasadenia konkrétnej misie.
Analýza uvedených misií z hľadiska záujmov vládnych aktérov upozorňuje i na ďalšie možnosti výskumu danej problematiky v budúcnosti. Z teoretického hľadiska poukazuje autor na možnosti ešte hĺbkovejšej analýzy jednotlivých prípadov z pohľadu aplikovaného GPM modelu, ako i na možnosti využitia ďalších teoretických východísk ako napríklad tzv. „prospect theory“, objasňujúcej, či sa rozhodovanie aktérov nachádza v zóne ziskov alebo strát a aká je miera rizika. Zároveň vzniká priestor aplikovať tzv. „resource dependency“ teóriu s cieľom skúmať konzekvencie nerovného rozdelenia moci medzi aktérmi, alebo tzv. „multiple streams“ v kontexte nezamýšľaných výsledkov rozhodovacích procesov. Metodologicky spočíva najväčšia výzva pre autorov, zaoberajúcich sa danou problematikou, v prístupe k relevantným zdrojom a informáciám k tematike bezpečnostnej politiky, čím dochádza ku komplikáciám pri použití GPM, ako aj k istému obmedzeniu výpovednej hodnoty jednotlivých analýz. Pozitívum a prínos práce z metodologického hľadiska však spočíva podľa môjho názoru v rozhodnutí autora posilniť výpovednú hodnotu dostupných zdrojových materiálov o konkrétne názory a postoje aktérov, vysoko postavených úradníkov ministerstva obrany, zahraničných vecí a Úradu spolkového kancelára a poslancov Spolkového snemu k jednotlivým misiám prostredníctvom priamych rozhovorov. Z posledného empirického hľadiska je možné doplniť predloženú analýzu o skúmanie rozhodovania aktérov o predĺžení účasti na misii, čo by umožňovalo sledovať, do akej miery sa menil vplyv záujmov jednotlivých aktérov pri rozhodovaní o novej misii a jej následnom predĺžení. Výrazné zmeny by sa očakávali v prípade misií, pri ktorých došlo k prijatiu nezamýšľaného kompromisného riešenia a ktoré sú svojou povahou špecifické, ako napríklad misie na Balkáne alebo v Afganistane.
Predložená publikácia Klausa Brummera je z môjho pohľadu prínosnou publikáciou v oblasti výskumu nasadenia nemeckých ozbrojených síl na zahraničných misiách. Najväčší prínos práce vidím v prepojení teórie a praxe, ktoré umožňuje čitateľovi bližšie sa oboznámiť s dôvodmi konkrétnych rozhodnutí hlavných aktérov pri rozhodovaní o vyslaní nemeckých ozbrojených síl do zahraničia; spolkovej kancelárky, ministra zahraničných vecí a ministra obrany. Aplikovaním modelu „Governmental politics“ rozšíreného o polyheuristickú teóriu rozhodovania dokázal autor podrobne analyzovať organizačné a osobné vnútropolitické dôvody rozhodnutí vládnych aktérov, ktoré boli ovplyvnené sériou ďalších faktorov. Význam práce spočíva i v objektivite skúmanej problematiky, a to zohľadnením širokého spektra teoretických východísk, metodologických konceptov, dostupných zdrojov a relevantných informácií k danej téme. Výberom špecifického obdobia a obmedzeného počtu analyzovaných prípadových štúdií, to znamená „small n“ stratégií, minimalizuje problémy so zovšeobecnením faktov o jednotlivých prípadových štúdiách. Svoje predpoklady ohľadom vývoja jednotlivých prípadových štúdií potvrdzuje alebo zamieta kombináciou procesnej analýzy jednotlivých prípadov s komparáciou výsledkov dosiahnutých v jednotlivých prípadoch, čím dosahuje vysokú mieru porovnateľnosti a kvality výskumu. Myslím si, že daná publikácia komplexným spracovaním problematiky vypĺňa existujúcu medzeru vo výskume dôvodov nasadenia nemeckých ozbrojených síl v zahraničných misiách z pohľadu vplyvu záujmov kľúčových aktérov na rozhodovací proces, čím sa stáva vhodným informačným materiálom tak pre vedecko-výskumných pracovníkov, ako aj študentov politických vied a medzinárodných vzťahov.
Bibliografie
Körber Stiftung. 2014. „Einmischen oder zurückhalten? Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage von TNS Infratest Politikforschung zur Sicht der Deutschen auf die Außenpolitik,“ online (http://www.koerber-stiftung.de/internationale-politik/sonderth
emen/umfrage-aussenpolitik.html (cit. 10.05.2015)
Maull, Hans. 2014. „Deutschlands außenpolitische Kontinuität ist richtig.“ Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken, online (http://www.aussenpolitik-weiter-denken.de/de
/aussensicht/show/article/die-aussenpolitische-kontinuitaet-ist-richtig-muss-aber-angepasst-werden.html) (cit. 10. 05. 2015)
