Středoevropské politické studie / Central European Political Studies Review www.journals.muni.cz/cepsr Ročník XX (2018), Číslo 1, s.
(c)Mezinárodní politologický ústav / International Institute ofPolitical Science DOI: 10.5817/CEPSR.2018.1.69
Definice semiprezidencialismu – řešení
či nové otázky?1
Definition of Semipresidentialism – Solution or new questions?
JAKUB ŠEDO2
Abstract: This review essay discusses new definition of a semipresidential system, which has been introduced by Miloš Brunclík and Michal Kubát in their book Kdo vládne Česku? (Who Governs in Czechia?). Advantages and problems of their definition are discussed, with the result that the definition is interesting and generally correct. However, some modifications to the definition are proposed. Subsequently, arguments put forward against the
Keywords: Semipresidentialism; Definition; Political Systems; Czech Presidency
Recenzovaný titul: Brunclík, Miloš a Michal Kubát: Kdo vládne Česku? Poloprezidentský
režim, přímá volba a pravidla hry. Brno: Barrister & Principal Publishing, 2017. 144 stran. ISBN 9788074851223
1. Úvod
Kniha Miloše Brunclíka a Michala Kubáta Kdo vládne v Česku? zahrnuje tři okruhy témat. Každé z nich je určeno čtenáři s poněkud jinými cíli. V první části se autoři věnují definicím semiprezidencialismu, včetně formulování své vlastní definice. Ve druhé části se zaměřují na formální i neformální pozici prezidenta v politickém systému České republiky. Poslední část se věnuje vládě Jiřího Rusnoka, která se ze všech polistopadových vlád svým vznikem a fungováním nejvíce vymyká klasické
1 Text byl zpracován v rámci projektu specifického výzkumu Katedry politologie FSS MU „Aktuální problémy politologického výzkumu IV. (kód MUNI/A/0850/2017)“
2Odborný asistent, Katedra politologie, Fakulta sociálních studií, Masarykova Univerzita, Joštova
10, 602 00 Brno / Assistant Professor, Department of Political Science, Faculty of Social Studies, Masaryk University, Brno, Czech Republic.
69
Definice semiprezidencialismu – řešení či nové otázky?
vládě v parlamentním systému. Své téma najdou zájemci o politické systémy či instituci hlavy státu obecně, stejně jako čtenáři zajímající se či zabývající se českou politikou.
Vzhledem k cíli této stati bude nejvíce pozornosti věnováno první části knihy, neboť v ní lze spatřit nejvíce podnětů k diskusi o klasifikaci politických systémů. Jako nejdůležitější témata se jeví především (bez)problémovost navržené definice semiprezidentského systému i způsob její obhajoby, resp. kritiky v současnosti nejvlivnější definice semiprezidencialismu Roberta Elgieho. Proto budou trochu nesystémově nejprve stručně okomentovány pasáže druhé a třetí části, které jsou v zásadě nesporné. Je to pochopitelné už z jejich samotného zaměření, protože
knové definici teoretického modelu lze snáze nalézt alternativy, než ke shrnutí výroků, činů a událostí týkajících se českého prezidenta, resp. Rusnokovy vlády. Snad jen v případě druhé části je trochu škoda, že když jsou citováni čeští prezidenti, tak v případě Václava Klause i Miloše Zemana jsou vybírány jejich výroky v situaci, kdy měli velmi silnou motivaci k tomu, aby vystupovali smířlivě a konsensuálně (Brunclík a Kubát 2017:
2.Cesta k nové definici semiprezidencialismu
Autoři shrnují velké množství definic semiprezidentského systému, ať již vycházejících ze snahy upřesnit původní Duvergerovu definici, nebo opakujících jednoduchou Elgieho definici. Jedním z důvodů existence mnoha definicí je druhý bod Duvergerovy definice, který bohužel obsahuje velmi vágní formulaci. Podle něj v semiprezidentském systému hlava státu „Má celkem rozsáhlé pravomoci.“ (Duverger 1992: 142; Brunclík a Kubát 2017: 19). Zbývající dva body definice jsou bezproblémové – všelidovou (přímá či polopřímá) volbu hlavy státu i odpovědnost vlády (jejíž není prezident součástí) parlamentu lze snadno a objektivně identifikovat. „Celkem rozsáhlé pravomoci“ nejsou jen pouhou slovní hříčkou.
70
Jakub Šedo
odpověď na otázku, jaký soubor pravomocí považovat již za „celkem rozsáhlé“ a jaký takovým ještě není?
Vymezení „celkem rozsáhlých pravomocí“ bývá řešeno dvěma hlavními cestami. První je snaha přijít s novou definicí, která v nějaké podobě zahrne oba nesporné body Duvergerovy definice (nemusí být nezbytně nutně převzaty, řada definicí rozepisuje vztah vlády, prezidenta a parlamentu do více bodů) a pokouší se zpřesnit druhý bod. Těchto definicí existuje celá řada, Brunclík a Kubát například uvádají 15 definicí, které neoperují pouze s prvním a třetím bodem Duvergerovy definice, v poznámce dodávají, že existuje řada dalších, a na závěr rovněž formulují svou vlastní definici (Brunclík a Kubát 2017:
Pro pořádek dodejme, že autoři neopomíjejí zmínit ani dvě „méně používané cesty“. Část autorů totiž neuvádí semiprezidencialismus jako zvláštní typ politického systému. Pro ně je důležitou pouze odpovědnost vlády parlamentu a kvůli ní považují semiprezidencialismy za parlamentarismy, v nichž je (případně) posílena role prezidenta. Jiní autoři zase naopak systémy, které jsou (mohou být) považovány za semiprezidentské, rozdělují do dvou kategorií (Brunclík a Kubát 2017:
Autoři se jednoznačně přiklánějí k první cestě, přičemž první část práce uzavírá jejich návrh definice semiprezidentského systému, která zahrnuje čtyři body. V zásadě jsou přebrány bezproblémové body Duvergerovy definice (a od ní odvozených definicí), tj. všelidová volba („prezident je volen ve všeobecných volbách na pevně stanovené funkční období“; viz ibid.: 50) a odpovědnost vlády parlamentu („premiér (a s ním i vláda) se odvozuje současně od prezidenta i parlamentu, dle ústavy je ale politicky odpovědný pouze parlamentu a může tedy fungovat jen s jeho souhlasem či alespoň tolerancí“; viz ibid.). Oba body mají stejné místo jako u Duvergera, tj. jedná se o první a třetí bod definice. Druhý bod definice („výkonná moc je dvouhlavá, přičemž obě její složky – prezident a premiér – se podílejí na reálném vládnutí, tj. prezident kromě toho, že je hlavou státu, je rovněž držitelem samostatných výkonných pravomocí, přičemž jeho mocenské postavení kolísá (osciluje), a to v závislosti na politických podmínkách“; viz ibid.) navazuje spíše na Sartoriho reformulování Duvergerovy definice, která podrobněji rozebírá vztahy mezi hlavou státu a vládou v semiprezidentském systému (Sartori 2001: 139– 140). Řešením otázky „celkem rozsáhlých pravomocí“ není a ani nemá být. Ze souboru přímo volených prezidentů v zemích, kde vláda závisí na důvěře parlamentu, by tento bod nesporně vyřadil pouze takové, kteří nemají žádné samostatné pravomoci, resp. o kterých by bylo možné konstatovat, že se zcela nepodílejí na reálném vládnutí. Řešením problému „celkem rozsáhlých pravomocí“
71
Definice semiprezidencialismu – řešení či nové otázky?
je u Brunclíka a Kubáta poslední, čtvrtý bod definice („prezident je nezávislý na parlamentu a není mu politický odpovědný, může však parlament rozpustit“; viz Brunclík a Kubát 2017: 50). Navazuje na předcházející pasáže kapitoly (s. 48 a 49), které zdůrazňují potřebu existence ústavou dané pravomoci, kterou prezident vykonává nezávisle na ostatních institucích a kterou může aktivně ovlivnit politické dění, což druhý bod neplní, naopak čtvrtý tuto podmínku zcela naplňuje.
Zjednodušeně lze konstatovat, že odlišení semiprezidentského a parlamentního systému u Brunclíka a Kubáta spočívá v tom, zda přímo volený prezident v zemi, v níž je vláda odpovědná parlamentu, disponuje samostatnou pravomocí rozpustit parlament. Nejedná se přitom o formální akt, kdy prezident vypisuje předčasné volby na základě předchozího hlasování parlamentu, žádosti předsedy vlády či jiného kroku, po kterém má hlava státu v dané zemi povinnost rozpustit parlament. Rozhodně se jedná o krok v definici, který je nutné přivítat (byť k němu lze mít určité výhrady – viz níže). „Celkem rozsáhlé pravomoci“ jsou nahrazeny jedinou pravomocí, která je objektivní a při znalosti ústavy sledovaného státu snadno identifikovatelná. Nevzniká prostor pro sporné situace, které by musel badatel řešit ad hoc.
Touto otázkou je, jestli je možnost rozpuštění parlamentu právě onou (a jedinou) pravomocí, která činí politický systém kvalitativně odlišným natolik, abychom při její absenci mluvili o parlamentním systému a při její přítomnosti o systému semiprezidentském. Rozhodně se jedná o zásadní pravomoc a není důvod uvažovat o tom, že není „celkem rozsáhlá“, a to ani kdyby prezident žádnou
72
Jakub Šedo
jinou samostatně vykonávanou pravomoc neměl. Nepostačovalo by ale něco menšího, nebo neexistuje ještě jiná pravomoc (či kombinace pravomocí), kterou by prezident mohl nahradit svou sílu při absenci možnosti o své vůli rozpustit parlament?
K první možnosti, nalezení slabší, ale postačující pravomoci, se autor staví skepticky. Výhodou řešení Brunclíka a Kubáta je právě nalezení jednoho jasného bodu odlišujícího ještě parlamentní a už semiprezidentský systém na úrovni, kdy lze právem očekávat odlišnou kvalitu systému. Zbývá ale druhá možnost, tj. jestli neexistuje pravomoc, která by činila prezidenta kvalitativně odlišným od prezidentů v parlamentním systému, ale kterou není možnost rozpustit parlament.
Když řešili Shugart a Carey otázku definice semiprezidencialismu, nedefinovali jeden typ politického systému, ale dva. Prvním je tzv. premiérsko- prezidentský systém, který je v zásadě definován stejně jako Duvergerův semiprezidencialismus. Vedle něj ale definují ještě systém prezidentsko- parlamentní, ve kterém se vedle všeobecných voleb a možnosti vyslovit vládě nedůvěru setkáváme s dalšími dvěma pravomocemi (resp. skupinami pravomocí). První jsou spojeny s prezidentovým vztahem k zákonodárné moci („prezident má pravomoc rozpouštět parlament nebo má zákonodárnou moc nebo má oboje“; viz Brunclík a Kubát 2017: 29). Druhá je spojena s jeho vztahem k výkonné moci („prezident jmenuje a odvolává ministry“; viz ibid.). Tento vztah přitom neberou jako existenci čistě formálního aktu, kterým prezident naplní rozhodnutí jiné instituce (premiéra, parlamentu…). V připojeném schématu Shugart a Carey přímo odlišují
Z pravomocí definujících
Nabízí se praktická otázka, zda by právě politická odpovědnost vlády na prezidentovi neměla být rovněž považována za "celkem rozsáhlou", neboť se jedná o možnost prezidenta zásadním způsobem ovlivnit činnost jedné ze základních mocí, jen místo legislativy se v tomto případě jedná o exekutivu. V této souvislosti lze zmínit např. Ukrajinu, kde silná pozice prezidenta (vedle
73
Definice semiprezidencialismu – řešení či nové otázky?
nástrojů stojících mimo ústavou vymezené nástroje) nevyplývala z možnosti rozpustit předčasně parlament, kterou nedisponoval, ale z jeho přímé kontroly vlády (Birch 2012; Kopeček a Kubová 2004). Zmíněné doplnění Brunclíkovu a Kubátovu definici nezpochybňuje, ale pouze by ji doplnilo.
Poslední možná námitka k vlastní definici může směřovat k tomu, jak posuzovat hypotetický případ, kdyby prezident disponoval pravomocí rozpouštět parlament (případně by mu byla i odpovědná vláda), ale nebyl by volen všelidovou volbou. Nepřímá volba hlavy státu,
3.Kritika Roberta Elgieho, aneb jak moc a proč jsou Duverger a Elgie nekompatibilní?
Veškeré pokusy o (re)definici semiprezidencialismu musí řešit velký problém. V současném diskurzu jasně převládá Elgieho přístup, který pomíjí „celkem rozsáhlé pravomoci“, ale kterému postačuje kombinace všelidové volby prezidenta a odpovědnosti vlády parlamentu. Jakákoliv jiná, sebelepší, přesnější či inovativnější definice se možná stává jen marným pokusem, který nemá šanci překonat Elgieho dominanci. Brunclík s Kubátem se samozřejmě s Elgiem snaží vypořádat. Sami se staví do pozice důsledných pokračovatelů Duvergerovského přístupu k definici semiprezidencialismu, který nepovažuje dvě Elgieho kritéria za postučující, a opakovaně kritizují
Zastavme se podrobněji u diskuse věnované Brunclíkem a Kubátem (2017:
74
Jakub Šedo
seznam zahrnuje 31 zemí a Elgieho dokonce 54 (ibid.:
případů v seznamech autoři jasně spojují s různou definicí těchto systémů: „Nejde přitom o masové šíření semiprezidencialismů v posledních desetiletích. Rozdíl tkví v odlišné definici. Je to logické,
Inkompatibilitu můžeme jednoznačně identifikovat mezi Sartorim a ostatními autory, včetně Duvergera. Sartoriho nezahrnuje trojici případů, které najdeme u Duvergera (Irsko, Island a Rakousko), naopak na rozdíl od Duvergera připojuje Srí Lanku (Sartori 2001:
Vzhledem k cíli této pasáže knihy Kdo vládne Česku?, vymezení se proti Elgiemu, se dále zaměříme na nejdelší seznam Elgieho a seznam Duvergerův. Jak bylo uvedeno výše, právě s Duvergerem a Elgiem je spojen základní rozpor v definici semiprezidentcialismu. Jsou tedy skutečně zásadním způsobem nekompatibilní a je zdrojem rozdílů odlišná definice, jak tvrdí Brunclík a Kubát?
Pro úplnou přesnost je nutné uvést, že Elgieho seznam není jeden, ale dva. První seznam shrnuje případy, které Elgie považuje za semiprezidencialismy v současnosti (The
Duverger nemohl uvést 17 států proto, že na počátku 80. let nebyly samostatné (většinou byly součástí soustátí, která se na počátku 90. let rozpadla). Další 4 země byly v době publikace Duvergerova seznamu komunistickými diktaturami bez přímo voleného prezidenta, případně zcela bez úřadu prezidenta. Dalších 25 sice bylo samostatných, ale jejich ústava se stala dle Elgieho semiprezidentskou až po vydání Duvergerovy studie, tudíž se na jeho seznamu nemohly objevit. Pouze v jednom případě jsou oba seznamy skutečně a plnohodnotně nekompatibilní – Elgie považuje za semiprezidencialismus Srí Lanku, která na Duvergerově seznamu není, byť tamní
75
Definice semiprezidencialismu – řešení či nové otázky?
prezident byl v době psaní Duvergerova textu volen přímo a vláda závisela na důvěře parlamentu. Každopádně primárním ani převažujícím zdrojem rozdílů v Elgieho seznamu o 54 položkách a Duvergerova se sedmi případy není odlišná definice semiprezidencialismu. Nemůžeme vědět, jak by Duverger dnes postupoval,
Nekompatibilitu mezi Duvergerem a Elgiem spíše nalezneme při porovnání s druhým seznamem, na němž se nachází šest případů, které považuje Elgie za semiprezidencialismy přibližně k datu, kdy Duverger psal svou práci (viz The
V souvislosti s kritikou Elgieho definice by bylo vhodné se Elgiho poněkud zastat u pasáže na s. 42 a 43. Dle Brunclíka a Kubáta jeho chybou je, že na svůj seznam zahrnul příliš rozdílné případy. Duverger se omezil na západoevropské demokracie, zatímco Elgie zahrnul evropské i mimoevropské země, u nichž v řadě případů lze přinejmenším pochybovat o demokratičnosti tamního politického systému. Lze souhlasit v tom, že je chybn, aby kvůli přímé volbě prezidenta někdo považoval v komparaci západoevropskou demokracii a mimoevropskou diktaturu za „more similar case“ než dvě západoevropské země lišících se způsobem ustavení hlavy státu. Pokud ale Elgie v některém textu sleduje rozdílné případy zemí s přímo voleným prezidentem a vládou odpovědnou parlamentu, pak se jedná buď spíše
3Jedná se o Burkinu Faso (v letech
76
Jakub Šedo
o přehledové studie, |
případně dělené |
na |
teritoriálně |
dělené kapitoly |
(např. |
|||||
Elgie et al. |
2011), nebo sleduje větší |
N |
na |
celkem |
„neškodných“ |
otázkách. |
||||
Například |
vztah |
mezi volební |
účastí |
v prezidentských |
volbách |
|||||
a pravomocemi prezidenta, je |
zřejmé, |
že |
do výzkumu |
nemůže zařadit |
zemi |
s nepřímo voleným prezidentem, a vzhledem ke statistické metodě je pochopitelné, že se snaží své N co nejvíc navýšit (viz např. Elgie a
Duvergerův a Elgieho seznam se tedy neliší primárně kvůli rozdílu v definici, ale hlavním zdrojem odlišností je kombinace dvou faktorů: (1.) Duverger neměl ambici sledovat mimoevropské země, a to včetně těch, které prošly demokratickou fází umožňující považovat tamní systém za semiprezidentský a (2.) od publikace Duvergerova článku zavedl větší počet zemí systém kombinující všelidovou volbu hlavy státu a odpovědnost vlády parlamentu (ať již ústavní reformou, nebo po zisku nezávislosti daného státu).
4.Semiprezidencialismus či semiprezidencialismy u Post- duvergerovců
Spor Brunclíka a Kubáta (Duvergerovců) s Elgiem a dalšími
monarchou...), ale semiprezidencialismus je |
u |
jen jeden. |
|
S možností, že existuje více modelů systému, který |
pojí přímou volbu prezidenta |
||
a vládu odpovědnou parlamentu, se počítá |
jen |
při diskusi o |
„odmítačích |
a pochybovačích“ tohoto modelu politického systému (Brunclík a Kubát 2017: 26– 31). V tu chvíli je argumentace v neprospěch Elgieho poměrně snadná. Systém se slabým, byť přímo voleným, prezidentem, je kvalitativně podobnější parlamentnímu
77
Definice semiprezidencialismu – řešení či nové otázky?
systému než systému se silným přímo voleným prezidentem. Definiční problém je spojen jen s nalezením hranice, kdy přímo volený prezident přestává být slabý a systém je kvalitativně odlišný od parlamentního. Jaký je ale semiprezidencialismus v pracích editovaných Robertem Elgiem?
Bohužel autoři pomíjejí práci Wu
Vymezení variant semiprezidencialismu u Wu
K Wu
78
Jakub Šedo
situace, kdy by se prezident choval v různých situacích různě.
5. Jak řešit definici semiprezidencialismu?
Brunclíkova a Kubátova kniha nabízí novou definice semiprezidencialismu, která dobrým způsobem řeší problém Duvergerových „celkem rozsáhlých“ pravomocí definováním jediného znaku, který odliší parlamentní a semiprezidentský systém v zemi s všelidovou volbou prezidenta – je jím možnost rozpuštění parlamentu samostatným rozhodnutím prezidenta. Tuto cestu lze považovat za řešení otázky odlišení obou systémů, ovšem autor se domnívá, že by tato pravomoc měla být doplněna možností, že vláda je politicky oidpovědná vedle parlamentu i prezidentovi. Postačující podmínkou takto definovaného semiprezidencialismu by bylo, aby prezident disponoval pouze jednou z těchto pravomocí. Bod 4 revidované definice Brunclíka a Kubáta by tedy zněl: „prezident je nezávislý na parlamentu a není mu politický odpovědný, může však parlament rozpustit a/nebo vláda je vedle parlamentu odpovědná i prezidentovi“.
Třetí možnost navazuje na výše uvedenou připomínku, zda je všelidová volba
prezidenta skutečně nutnou podmínkou odlišení parlamentarismu a semiprezidencialismu, tj. zda „rozsáhlé pravomoci“ prezidenta samy o sobě nezakládají důvod jej považovat za kvalitativně odlišného od prezidenta, který jimi nedisponuje. V takovém případě by bylo nejjednodušším řešením přestat v definicích politických systémů operovat s všelidovou volbou hlavy státu a zůstat pouze u odlišení parlamentního a prezidentského systému podle toho, zda je či není vláda odpovědná parlamentu. V parlamentním systému by pak bylo možné operovat s tím, že klíčovou roli mohou hrát různé instituce, z nichž jednou může být i (přímo či nepřímo ustavovaná) hlava státu.
Brunclíkovo a Kubátovo řešení definice semiprezidencialismu tedy nesporně přispívá k debatě o tomto modelu politického systému. Na rozdíl od starších „duvergerovských“ definicí je snadno aplikovatelné i v případě, že výzkumník z libovolného důvodu nemá čas podrobně studovat fungování klasifikovaného
79
Definice semiprezidencialismu – řešení či nové otázky?
politického systému. Není ale definitivní odpovědí. Může být doplněna další výraznou pravomocí, jakou je například odpovědnost vlády hlavě státu. I poté ale zůstane otázkou, zda může obstát ve střetu s vlivnějším přístupem vycházejícím z definice Roberta Elgieho.
Bibliografie
Birch, Sarah (2012): „Ukraine: presidential power, veto strategies and democratisation.“ In: Robert Elgie a Sophia Moestrup (eds.),
Brunclík, Miloš a Michal Kubát (2017): Kdo vládne v Česku? Poloprezidentský režim, přímá volba a pravidla hry. Brno: Barrister & Principal Publishing.
Duverger, Maurice (1991): „A New Political System Model:
Elgie, Robert (2011):
Elgie, Robert a Christine
Elgie, Robert, Sophia Moestrup a Wu
Hloušek, Vít, Lubomír Kopeček a Jakub Šedo (2018): Politické systémy. Brno: Barrister & Principal Publishing.
Cheibub, José A. (2007): Presidentialism, Parliamentarism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press.
Kopeček, Lubomír a Olga Kubová (2004): ): „Ukrajina.“ In: Michal Kubát a kol., Politické a ústavní sysrémy zemí středovýchodní Evropy. Praha: Eurolex Bohemia:
Perottino, Michel (2005): Francouzský politický systém. Praha: Slon.
Sartori, Giovanni (2001): Srovnávací ústavní inženýrství. Praha: Slon.
Shugart, Matthew S. a John M. Carey (2004): Presidents and Assemblies. Cambridge, New York: Cambridge University Press.
The
The
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky.
Wu,
80